В Определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П [20] по вопросу положений ч. 11 ст. 154Закона № 122-ФЗ, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Однако указанным актом правовые отношения по передаче муниципальному образованию от предприятия-балансодержателя имущества, не вошедшего в состав приватизируемого имущества, не регулируются, и правовая оценка им Конституционным Судом РФ в названном Определении не дана.
Таким образом, распространение позиции Конституционного Суда РФ о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий на отношения по передаче имущества от частного собственника публично-правовому образованию необоснованно, поскольку в противном случае на приватизируемое предприятие неправомерно возлагается дополнительное финансовое бремя содержания имущества, собственником которого оно не является.
По нашему мнению, названная проблема лежит в плоскости приватизации муниципальной собственности и вопросов ее эффективного функционирования.
Как известно, вопросами бесперебойного снабжения питьевой водой населения, промышленных, коммунально-бытовых предприятий, отводом сточных вод занимаются соответствующие ресурсоснабжающие организации (ГУП, МУП, ОАО, ООО и т.п).
В Российской Федерации планомерно происходит преобразование предприятий ЖКХ в хозяйствующие субъекты с более высокой степенью независимости и ответственности, в равноправных партнеров договорных отношений.
По мнению законодателя, данные меры позволят повысить энергоэффективность ресурсоснабжающих организаций, экономность предоставляемых ими услуг.
Однако в настоящее время по-прежнему остро стоит проблема доступности реализуемого товара (услуг) ЖКХ для потребителей и неэффективного функционирования предприятий в коммунальной отрасли.
На практике встречаются случаи, когда частные организации предпринимает попытки по отчуждению объектов ЖКХ из муниципальной собственности.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа муниципального образования в реализации преимущественного права организации на выкуп арендуемого нежилого помещения и обязании органа местного самоуправления направить обществу проект договора купли-продажи арендуемого имущества в десятидневный срок с даты принятия решения об условиях приватизации арендуемого имущества.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменений постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанции, в удовлетворении заявленных требований было отказано.[21]
Так, в частности, суды указали следующее.
Отношения, связанные с приватизацией государственного и муниципального имущества, регулируются Федеральным законом от 21.12.2001 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
В силу статьи 30 указанного Закона объекты и коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению объектов жилищного фонда и объектов его инфраструктуры, объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения.
В соответствии с пунктом 5 статьи 3 названного Закона особенности участия в приватизации арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества могут быть установлены федеральным законом.
Такие особенности установлены Федеральным законом от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».[22]
Согласно статье 3 указанного Закона субъекты предпринимательства при возмездном отчуждении арендуемого имущества из муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».[23]
Вместе с тем суды, отказывая в удовлетворении исковых требований, исходили прежде всего из того, что в муниципальной собственности, в силу ее конституционного предназначения, заключающегося в обеспечении интересов местного сообщества в целом, должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач.
При этом положения Закона от 22.07.2008 № 159-ФЗ не предполагают возможности принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности. Гарантии прав местного самоуправления не допускают такого порядка предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства преференций, при котором местное самоуправление лишалось бы объектов публичной собственности, необходимых для выполнения муниципальных функций и полномочий.
Указанный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении от 20.12.2010 № 22-П.[24]
Конституционный Суд РФ указал, что участие муниципальных образований в гражданском обороте, как и состав объектов муниципальной собственности, могут быть связаны только с осуществлением властных функций и решением задач, возложенных на местное самоуправление.
Исходя из этого применительно к публичной собственности допустима возможность законодательного установления условий приватизации предприятий и средств производства, непосредственно не связанных с решением задач местного самоуправления, - при соблюдении требований статей 8 и 35 Конституции Российской Федерации на основе принципа юридического равенства и с учетом необходимости обеспечения баланса различных конституционно защищаемых прав и законных интересов.
Деятельность муниципальных унитарных предприятий в сфере ЖКХ напрямую связана с решением задач местного самоуправления, в частности обеспечением жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования.
В соответствии с абзацем 2 статьи 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.[25]
Жилищно-коммунальная сфера отвечает вышеуказанным признакам. В связи с чем коммунальные предприятия и организации являются хозяйствующими субъектами, занятыми производством (реализацией) товаров и услуг в условиях естественной монополии.
Такой подход является типичным и для зарубежных стран.
Для достижения положительного результата в реформировании отрасли ЖКХ в России необходимо не только изучить опыт зарубежных стран, но и разделить полномочия органов местного самоуправления на общие и специальные.
Органы местного самоуправления как и федеральные органы исполнительной власти, представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы.
ЖКХ также представляет собой сложную многоотраслевую функциональную систему.
Общие полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой области связаны с осуществлением общего руководства жилищно-коммунальным хозяйством на определенной территории.
Специальные полномочия связаны обеспечением исполнения отдельных направлений деятельности в жилищно-коммунальной отрасли, которые представляют особую важность для интересов населения и иных потребителей на территории муниципального образования.
Аналогичное разделение существует и в зарубежных странах, что обусловлено самой природой ЖКХ.
В ряде западных стран ЖКХ является прибыльным бизнесом, а в России обратная картина.
Во многом это обусловлено отличной от российской системы управления жильем. Так, в европейских странах жилищная сфера характеризуется разнообразием форм собственности. Жилищные кооперативы, где проживают собственники и арендаторы, частные многоквартирные дома, в которых квартиры сдаются в аренду, муниципальные дома для социально незащищенных слоев населения, многоквартирные дома-кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединенные в соответствии с законом как Ассоциации собственников жилья, - это еще не полный перечень всех форм.[26]
На пути реформ ЖКХ во всех странах встречаются трудности и противоречия экономического и правового характера.
Реформирование отраслей муниципального хозяйства, в которых существуют коммунальные предприятия, в зарубежных странах проходило в рамках общих программ приватизации публичной собственности. За последние годы правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши в рамках социально-экономических программ реформирования государственного сектора экономики проводили политику приватизации, считая при этом, что государственные предприятия - это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Поэтому гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы в частный сектор, приносящий доход на основе конкуренции.
Под приватизацией во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польше понимают передачу частным лицам не только собственность, но и контроль над государственными и муниципальными предприятиями и активами, то есть приватизацию без передачи имущественных прав. В этом случае к основным методам приватизации (продажа акций, частные инвестиции в госпредприятия, разукрупнение предприятий, выкуп предприятий их менеджерами или работниками) добавляются аренда и подряд, а также передача государственных и муниципальных предприятий в управление частным менеджерам. Таким образом, происходит приватизация управления и результатов деятельности. Именно в таком широком толковании и используется здесь термин «приватизация».[27]
Существенной частью политики приватизации муниципальной собственности является приватизация предприятий жилищно-коммунальной сферы. Правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать рыночные механизмы в целях улучшения показателя «затраты - эффективность». Приватизация в жилищно-коммунальном секторе отличается сложностью и многообразием форм, что обусловлено особенностями самой отрасли.
Практика показывает, что наиболее благоприятными направлениями развития частного бизнеса в системе муниципального хозяйства являются:
- организации эксплуатации жилищного фонда;
- бытовые, в том числе ремонтные услуги населению, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов;
- выполнение уборочных работ, озеленение;
- ремонт и содержание дорог.[28]
В каждой стране имеются свои отличительные особенности приватизации муниципальных предприятий. Так, во Франции приватизация охватила в первую очередь конкурентоспособные отрасли, которые передавались предпринимателям по сравнительно завышенным ценам. В области коммунальных услуг, которые относятся к естественным монополиям, она проводилась по «остаточному» принципу. В целом во Франции государственная политика была направлена на сокращение вмешательства в сферу экономики.[29] Были приватизированы системы водоснабжения (3/4 городского водоснабжения переданы в частные руки), службы по уборке мусора, улиц. В частный сектор переданы коммунальные услуги, отдельные автобусные маршруты.[30]
По мнению А.А. Оводова, следует учитывать, что в области ЖКХ объективно сосуществуют два сегмента: сферы естественной монополии и конкурентный рынок (услуги управляющих компаний, ДЕЗов и т.п.).
Прежде всего, необходимо упорядочить сферы естественной монополии. Режим естественной монополии установлен законом в следующих основных сферах, связанных с ЖКХ: в отношении услуг по передаче электрической, тепловой энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. В «третьем антимонопольном пакете» предлагается запретить совмещать деятельность по передаче электрической энергии и (или) оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и (или) купле-продаже электрической энергии.
Так, в настоящее время Федеральным законом от 11.07.2011 № 190-ФЗ[31] в статью 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» введен режим естественных монополий в таких сферах, как водоснабжение и водоотведение с использованием системы (систем) коммунальной инфраструктуры; установлено государственное регулирование цен (тарифов) на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий в указанных сферах.[32]