Ранее к сферам деятельности субъектов естественных монополий были отнесены услуги по передаче электрической, тепловой энергии.
При таких обстоятельствах, по нашему мнению, из программы Развития конкуренции в Российской Федерации[33]следует исключить пункт «упрощение и удешевление процедуры присоединения к объектам энергетической инфраструктуры и организациям коммунального комплекса».
Пункт «обеспечение доступности объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для малого и среднего предпринимательства, в том числе реализация преимущественного права выкупа арендуемых помещений», после слов «выкупа арендуемых помещений» следует дополнить следующим: «за исключением коммунальных предприятий, действующих в сферах электро-, тепло-, газо- и водоснабжении».
К вышесказанному стоит также добавить, что значительная часть объектов муниципальной собственности или объектов, предназначавшихся для передачи в муниципальную собственность (предприятия розничной торговли, сферы услуг и т.п.), была отчуждена еще в начале 90-х годов, когда механизмы приватизации не были надлежащим образом отработаны, не сформировался круг покупателей, которые могли заплатить достаточные суммы за указанные объекты, не существовало условий для оценки их реальной рыночной стоимости. Более того, большинство из указанных объектов были проданы, так и не поступив в собственность муниципалитетов, поскольку приватизация началась до разграничения государственной собственности.[34]
Об этом свидетельствуют и данные о поступлении денежных средств от приватизации в бюджеты различных уровней. Так, в 1993 г. из 353 млрд. руб. (в ценах до деноминации 1998 года), перечисленных покупателями государственного (муниципального) имущества в бюджетную систему РФ, местные бюджеты получили 130 млрд., тогда как бюджеты субъектов РФ только 96 млрд., а федеральный бюджет 71 млрд. В 1995 году соответствующие показатели составили следующие величины: из 3570 млрд. на федеральный бюджет пришлось 1140 млрд., муниципальные - 961 млрд., субъектов РФ - 524 млрд. В 2000 году доходы распределились уже следующим образом: из 41 216 млрд. (в ценах после деноминации 1998 года) на федеральный бюджет пришлось 31 324 млрд., 5274 млрд. - на бюджеты субъектов РФ и 1408 млрд. - на местные бюджеты. В 2004 году соответствующие показатели составили: из 88 832 млрд. в федеральный бюджет поступило 65 569 млрд., в бюджеты субъектов РФ - 12 401 млрд., в местные бюджеты - 7729 млрд. [35]
В связи с чем если в начале 90-х местные бюджеты получали основную часть средств, вырученных от приватизации, то с конца 90-х они заняли последнее место, значительно уступив и Российской Федерации, и регионам.
Так, например, в г. Невинномысске Ставропольского края распоряжением комитета по управлению муниципальным имуществом (далее - КУМИ) от 23.07.2010г. № 1236 «О преобразовании муниципального унитарного предприятия «Водоканал» г. Невинномысска» муниципальное унитарное предприятие преобразовано в открытое акционерное общество «Водоканал».[36]
В последующем в состав директоров вошли: глава города - председатель совета директоров, члены совета директоров - заместители главы города.
Таким образом, видно, что вопросами управления коммерческой организацией занимается исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.
Далее на муниципальном аукционе акции предприятия были проданы частному бизнесу.[37]
По мнению главы муниципалитета, от проведения этих преобразований город получит много пользы. Во-первых, приватизация муниципальных унитарных предприятий снимет с городского бюджета тяжкое бремя содержания всей жилищно-коммунальной инфраструктуры. Во-вторых, бюджет дополнительно пополнится денежными средствами от продажи акций и аренды новым собственником городских коммуникаций. Также город получит эффективного собственника и частные инвестиции в сферу ЖКХ.[38]
По нашему мнению, подобные действия недопустимы ввиду следующего.
В соответствии со статьями 25, 33 Устава г. Невинномысска глава города- глава муниципального образования является одновременно главой администрации города, администрация города - исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, заместители главы администрации города, руководители структурных подразделений администрации города с правами юридического лица назначаются на должность и освобождаются от нее главой города.[39]
Согласно абзацу 2 части 8 статьи 33 вышеназванного Устава глава города не вправе также заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.[40]
При таких обстоятельствах замещение главой муниципального образования должности председателя совета директоров в коммерческой организации нелегитимно, поскольку в данном случае такое замещение исходит не из интересов муниципального образования, а из интересов физического лица, замещающего соответствующую должность в системе муниципального управления, что уже может порождать коррупционные риски.
Кроме того, подобные нарушения, на наш взгляд, нарушают пункт 2 статьи 7 Закона о конкуренции, согласно которому запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
Изложенные нами обстоятельства характерны не только для отдельного муниципального образования (г. Невинномысска), но также для ряда муниципальных образований России.
Хотелось бы отметить, что подобная ситуация сложилась в отраслях теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения и др.
Таким образом, орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта.
В связи с чем подобный запрет должен сопровождаться неблагоприятными последствиями для лиц, нарушающих его, в плоть до уголовной ответственности.
В дополнение к сказанному обратимся к труду Л.А. Велихов, который указывал на особенность муниципального хозяйства, которая лежит, прежде всего, в его целях - это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения».[41]
Следовательно, понятие «хозяйство» включает в себя различные виды общественных отношений, связанных между собой и рассматриваемых как целостное образование, регулируемое нормативными правовыми актами.
По нашему мнению хозяйство представляет собой комплекс социально-экономических отношений, складывающихся в сфере коммунального хозяйства, организации мероприятий по охране окружающей среды и т.п., в результате целенаправленной управленческой деятельности муниципальных органов власти.
Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство - это комплекс имущественных, земельных, административных, трудовых, финансовых и иных общественных отношений, складывающихся в сфере ЖКХ.
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации).
Стратегическая цель социального государства в соответствии со статьей 25 Всеобщей декларации прав человека[42] и статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах[43] - обеспечение права каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и права на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости и в ином случае утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.
Защита социальных прав граждан имеет свою специфику; для обеспечения данной категории прав недостаточно юридических механизмов и процедур предотвращения нарушений этих прав. Необходима разносторонняя созидательная деятельность государства, направленная на осуществление социальной политики на основе развития экономики, повышение материального уровня жизни населения. Поэтому обеспечение защиты социально-экономических прав населения - длительный и постепенный процесс преобразований, направленный на достижение социально-экономического прогресса, формирование нового типа взаимоотношений между отдельными индивидами и государством, отношений социального партнерства и социальной интеграции.
Однако постепенность этого процесса не умаляет насущной необходимости создания комплексного механизма защиты социальных прав населения, сочетающего в себе экономические, политические, юридические, административные средства и позволяющего минимизировать случаи нарушения прав человека в данной области.
Приоритетными направлениями формирования и эффективного функционирования такого комплекса являются повышение эффективности социальной политики государства, предоставление действенных гарантий конституционных прав граждан в области труда, занятости, социального обеспечения, образования, охраны здоровья, обеспечения жильем, улучшение материального положения и условий жизни людей и т.д.[44]
В этой связи также следует отметить, что, несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение правовых проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства, систематизированного законодательства в России до настоящего времени так и не сложилось.
Таким образом, яркая особенность ЖКХ заключается, прежде всего, в отсутствии кодифицированного законодательства, а также в особенности продукта, производимого предприятиями жилищно-коммунальной отрасли, а именно социально значимых благ, гарантированных Конституцией РФ.
Конституцией РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества, соответственно было определено и место части этого общества - коммунальной отрасли.
По мнению М.Н. Кондратьевой с тепень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда.[45]
К организации жилищно-коммунального хозяйства относят: предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей.[46]
ЖКХ обуславливает своеобразие и спецификуего деятельности, которая чрезвычайно многогранна - это эксплуатация жилищ, теплоэнергетика, газовое и гостиничное хозяйство, городское освещение, транспорт, банно-прачечное, гражданское и оздоровительное обслуживание, комплексное благоустройство и санитарная очистка поселений, озеленение, промышленное производство цветов, монтаж, капитальный ремонт и эксплуатация лифтового хозяйства, техническая инвентаризация основных фондов, ремонтно-строительное производство, промышленность, капитальное строительство, проектные, конструкторско-технологические и научно-исследовательские работы, подготовка и переподготовка кадров, производственно-технологическая комплектация, аварийная (инженерного оборудования), справочно-информационная, инспекционная и другие службы.
В свою очередь указанные виды деятельности не только имеют сугубо технический (производственный) характер, но и правовой, поскольку строго регламентированы нормативными правовыми актами.
Поскольку отличительной особенностью местного самоуправления является его социальная направленность, то его основными целями становятся обеспечение эффективного управления в местах совместного проживания людей, создание условий, необходимых для жизнедеятельности населения муниципального образования.
Общепризнано, что становление самоуправления в качестве самостоятельного субъекта публично-властных отношений предполагает решение отдельных задач, таких как обеспечение демократичности процесса организации управленческой деятельности, качества осуществления собственной компетенции, участия местного самоуправления в решении общегосударственных вопросов либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Вместе с тем не только при условии решения поставленных задач возможно формирование системы взаимодействия и сотрудничества всех институтов публичной власти, но при организации решения вопросов быта населения, которое в настоящее время ставит эту задачу на разрешение перед государством как первоочередную.
Так к числу к числу дублирующихся вопросов относятся как организацию деятельность отрасли ЖКХ, так и создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении и т.п.