6. Законодательство о местном самоуправлении субъектов РФ.
7. Муниципальные правовые акты: понятие, классификация, виды.
8. Разработка, принятие, опубликование и вступление в силу муниципальных правовых актов.
Полномочия муниципальных образований. Правотворческими полномочиями в сфере местного самоуправления обладают и муниципальные образования в лице местного населе-ния или органов местного самоуправления. На основе и в соответствии с федеральными и региональными законами они устанавливают для себя конкретную модель местного само-управления.
Правотворческие полномочия муниципальных образований распространяются на уста-новление их границ и состава территории, собственной компетенции, форм, порядка и га-рантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочий выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, срока полномочий депутатов представительных органов местно-го самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, видов, порядка принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, статуса и социальных гарантий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, оснований и порядка прекращения их полномочий, гарантий прав должностных лиц местного самоуправления, условий и порядка организации муници-пальной службы, экономической и финансовой основы местного самоуправления, истори-ческих, национальных и иных особенностей организации местного самоуправления.
К числу правотворческих полномочий муниципальных образований относятся также утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении, установление местных нало-гов и сборов, регулирование использования водных объектов местного значения, месторож-дений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства под-земных сооружений местного значения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, разграничение полномочий разных органов местного само-управления и др., а также вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образова-ний и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государ-ственной власти.
Устав муниципального образования – основополагающий акт муниципального образования, имеющий высшую юридическую силу в системе муниципальных правовых актов, характеризующийся особым порядком принятия, внесения изменений и дополнений и регламентирующий порядок формирования и функционирования органов местного самоуправления и порядок принятия нормативных правовых актов, действующих на территории муниципального образования.
Впервые устав муниципального образования был закреплён в Законе РФ «О местном самоуправлении в РФ» 1991 г.
Устав является центральным звеном системы муниципальных нормативных актов, в совокупности составляющих часть муниципального права. Сам устав не в состоянии охватить полностью правовым регулированием жизнь муниципального образования, но он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормам, принимаемым органами местного самоуправления. Все акты, принимаемые органами данного муниципального образования, должны соответствовать уставу, заложенным в нём концепции, принципам и нормам.
Признаки устава муниципального образования:
обязательность принятия (без устава муниципальное образование не регистрируется, ряд вопросов может содержаться только в уставе);
высшая юридическая сила в системе муниципальных правовых актов;
прямое (непосредственное) действие;
действие только в пределах муниципального образования, в котором принят;
особый субъект и особая процедура1 принятия (возможность принятия только представительным органом2);
государственная регистрация устава.
Согласно ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 N 131-ФЗ уставом определяется:
наименование муниципального образования;
перечень вопросов местного значения;
формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путём образования органов территориального общественного самоуправления;
структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ;
порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Иные положения, которые должны содержаться в уставе муниципального образования в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 N 131-ФЗ:
вопросы дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств муниципальных образований для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 5 ст. 19);
вопросы обеспечения исполнения принятого на местном референдуме решения (ч. 8 ст. 22);
вопросы определения избирательной системы, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23);
вопросы подотчётности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности (ч. 3 ст. 34);
вопросы численности депутатов представительного органа (ч. 6 и 7 ст. 35);
вопросы порядка самороспуска представительного органа (п. 1 ч. 16 ст. 35);
вопросы порядка подписи главой муниципального образования нормативных актов представительного органа (п. 2 ч. 4 ст. 36);
вопросы определения срока полномочий главы местной администрации, назначенного на должность по конкурсу (ч. 2 ст. 37);
определения порядка вступления в силу муниципальных правовых актов (ч. 1 ст. 47);
установления порядка опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 47) и др.
Как важнейший правовой документ муниципального образования, утверждающий структуру органов муниципальной власти, устав муниципального образования должен приниматься в особом порядке. Федеральный закон N 154-ФЗ 1995 г. определял, что устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления либо населением непосредственно.
Под муниципальным образованием имелось в виду население муниципального образования. По крайней мере так поняли эту формулу во многих самоуправленческих структурах на местах. Тем не менее уставы разрабатывались по преимуществу администрацией муниципальных образований или, точнее, территорий, которые потом становились в силу принятия устава муниципальными образованиями. Нередко к этому процессу привлекались депутаты представительных органов (там, где они существовали), специалисты, активисты из общественных организаций. Однако чрезвычайно редко во главе разработки устава стояли выборные представители местного сообщества. Тем не менее идея, хотя и неясно сформулированная в Федеральном законе, нашла поддержку. В ряде принятых уставов закреплена процедура принятия нового устава или изменения его формы на относительно широкой демократической основе. Так, в Уставе города Томска было установлено, что право "внесения" проекта Устава и поправок к нему (а следовательно, и право первичной разработки текстов этих документов) принадлежит постоянным жителям соответствующей территории, группам (не менее 10%) граждан муниципального образования, обладающим избирательным правом, и политическим объединениям, зарегистрированным на данной территории, местным отделениям общероссийских, региональных и областных объединений и партий, депутатам представительных органов местного самоуправления, органам местного самоуправления.
Что касается принятия разработанного проекта устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления, то большинство уставов принималось представительными органами в усложненном порядке - после опубликования проекта устава в местной прессе, обсуждения предложений, внесенных населением, на заседании представительного органа и, наконец, голосовании 2/3 или даже 3/4 голосов депутатов. В некоторых случаях устав принимался согласно установленному в нем порядку простым большинством голосов.
В ряде муниципальных образований он принимался на местном референдуме. Тогда устроители референдумов не по своей вине попадали иногда в правовой капкан, устроенный им Федеральным законом. Ведь если устав принимается на референдуме, то решение его окончательно и может быть изменено лишь другим референдумом. Согласно Федеральному закону после референдума устав подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации, и мог получить замечания в случае противоречия его Конституции РФ, законам Российской Федерации и (или) законам субъекта Федерации. Хорошо, если устав был подготовлен достаточно квалифицированно и замечаний не вызывал. Тогда он регистрировался и вступал в силу. А если замечания были, причем обоснованные? В этом случае их нужно было учитывать, вносить в устав поправки. Но ведь устав принят на референдуме, следовательно, текст его нельзя менять. Как быть? С этим вопросом сталкивались организаторы некоторых референдумов и не находили ответа.
Новый Федеральный закон N 131-ФЗ устраняет эти трудности. Он устанавливает, что устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Проект устава, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав обязательно должен выноситься на публичные слушания. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования после их принятия представительным органом подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Таким образом, установлен единый порядок регистрации уставов в отличие от существовавшего разнобоя в регистрации уставов, вызванного тем, что согласно Федеральному закону N 154-ФЗ регистрация осуществлялась в порядке, устанавливаемом законом субъекта Федерации, в результате чего проверка соответствия уставов закону нередко осуществлялась на невысоком профессиональном уровне и приводила к многочисленным несоответствиям действующих уставов законодательству.
Теперь регистрирующий орган:
проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации:
проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
Этот реестр состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:
государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
Ведение государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется регистрирующими органами. Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными.
Устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав Министерство юстиции РФ рекомендует считать противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству, если они:
содержат положения, которые прямо противоречат Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству;
регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальными правовыми актами о внесении изменений в устав;
не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами;
содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.
Нарушениями установленных требований, касающихся порядка принятия устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, считаются:
принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав ненадлежащим органом местного самоуправления;
принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан при отсутствии необходимого кворума;
принятие устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава;
нарушение регламента представительного органа местного самоуправления или порядка проведения собрания (схода) граждан, повлекшее невозможность установить результаты волеизъявления депутатов или граждан при голосовании по проекту устава.
Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. В таком же порядке вступают в силу изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольного органа муниципального образования.
Действующие ныне уставы муниципальных образований менее разнообразны, чем те, которые применялись до издания Федерального закона N 131-ФЗ. Это понятно - формулы Федерального закона N 154-ФЗ, определявшие содержание уставов, были достаточно общими и даже расплывчатыми, позволявшими муниципальным образованиям действовать по собственному усмотрению, определяя содержание уставов, которое нередко не отвечало действительным местным особенностям и условиям. Теперь необоснованных различий меньше, хотя уставы разных муниципальных образований не одинаковы. Одни из них, как это можно было видеть из приведенных выше примеров, весьма подробно определяют полномочия разных органов местного самоуправления. Другие в этом отношении более лаконичны и ограничиваются в основном формулировками Федерального закона. Одни включают регламентарные нормы, другие отсылают к регламентам, принимаемым представительными органами, и т.д.
Есть и такие уставы (прошедшие государственную регистрацию), которые решают некоторые вопросы, связанные с организацией органов местного самоуправления не совсем так, как это предусматривает закон. Например, Уставом Белозерского муниципального района Вологодской области (и не только этим Уставом) утверждена структура органов местного самоуправления района, куда входят кроме представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района. Хотя руководители указанных управлений назначаются главой муниципального образования, они подотчетны и подконтрольны как главе муниципального образования, так и Представительному собранию. Утверждая такую структуру, депутаты представительного органа, надо полагать, опирались на ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ, где указано, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица.