В подразделе «Публичные мероприятия» размещен План-график проведения публичных мероприятий (обсуждений) на 2019 год, предусматривающий конференцию, два круглых стола и зональные семинары, которые планируется провести в двух районах республики. И конференция, и круглые столы посвящены подведению итогов работы Управления за предшествующий год (конференция) и за первый и третий кварталы текущего года (круглые столы).
При этом, согласно Докладу об осуществлении государственного контроля (надзора) и об эффективности такого контроля (надзора) за 2018 год URL: http://gtn.tatarstan.ru/rus/doklad-ob-osushchestvlenii-gosudarstvennogo.htm., в Республике Татарстан «проводимая разъяснительная и профилактическая работа дает результат, итогом которого является снижение показателей». В пункте 2 раздела V Доклада указывается: «Сохранение жизни и здоровья людей является одним из основных критериев оценки работы инспекторов. Задачами проверки являются: обеспечение безопасности для жизни, здоровья людей и имущества, охраны окружающей среды, а также соблюдение установленного порядка организации и проведения сертификации работ и услуг в области технической эксплуатации поднадзорных машин и оборудования. Поэтому перед проведением каждой проверки инспекторы проводят разъяснительную работу с представителями юридических лиц и индивидуальными предпринимателями, главными инженерами, механизаторами и сотрудниками, которые непосредственно эксплуатируют технику и оборудование, по безопасной эксплуатации самоходной техники и оборудования в машинно-тракторных парках, на животноводческих фермах, нефтескладах, в других объектах хозяйства для недопущения несчастных случаев, с использованием информационных стендов, презентаций и видеороликов. На официальном сайте создан раздел «Государственный контроль (надзор)», где размещается информация о плановых проверках, сводный реестр выявленных нарушений, выданных предписаний и принятых мер по их устранению, а также доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) и об эффективности такого контроля (надзора). Создан раздел «Информация о дорожно-транспортных происшествиях», где размещен реестр по ДТП и несчастным случаям с детальным разбором каждого случая». Приведенная цитата перемещается из доклада в доклад в течение нескольких лет.
На официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в разделе «Контрольно-надзорная деятельность / Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры» содержатся подразделы «Перечень обязательных требований», «План проверок» и «Результаты проверок», которые, как уже было сказано выше, являются формами профилактической работы контрольно-надзорных органов.
Анализ подраздела «Результаты проверок» показал, что с 2013 по 2018 гг. число проверок сократилось с 323 до 99, количество мероприятий по контролю и обследований объектов культурного наследия - с 241 до 37, количество выданных предписаний - со 153 до 27, а количество составленных протоколов об административных правонарушениях выросло со 181 до 313. Увеличилось и количество заявлений о преступлениях, направленных в правоохранительные органы: с 6 до 10 иЩ: https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/c_govcontrol/kontrolno-nadzornaya-deyatelnost/check_result/(дата обращения: 12.06.2019).. Это наглядно свидетельствует о том, что профилактическая работа, как и вся контрольно-надзорная деятельность в целом, до сих пор сводится лишь к административной ответственности.
Каких-либо иных сведений о профилактической работе контрольно-надзорных органов на рассматриваемом интернет-ресурсе не содержится.
Обобщение правоприменительной практики выглядит следующим образом. На сайте представлена информация о проведении внеплановой проверки, в результате которой вынесено четыре постановления о привлечении к административной ответственности пользователей объектов культурного наследия. Никакой дополнительной информации не приводится. Неясно, в чем состояли нарушения обязательных требований, какими мерами можно было бы избежать этих нарушений и какими актами эти требования установлены.
В Вологодской области на официальном сайте в разделах контрольных органов отсутствуют какие-либо указания на профилактические мероприятия, которые они осуществляют. Так, например, в разделе «Управление ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией Вологодской области» действуют активные ссылки на подразделы «Административные регламенты», «Реестры», «Отчеты», «Госуслуги» иЩ: http://vologda-oblast.ru/vlast/ispolnitelnaya_vlast/upravlenie_veterinarii_s_gosudarstvennoy_veterinarnoy_inspektsiey_vologodskoy_oblasti/ (дата обращения: 12.06.2019).. Раздел «Отчеты» содержит только Публичный отчет о работе за 2015 год, являющийся неактуальным. Раздел «Реестры» не заполнен вовсе.
Официальный сайт в разделе «Бизнесу» предполагает наличие «Публичных обсуждений правоприменительной практики контрольно-надзорных органов», однако содержание раздела составляет только блок-схема публичных обсуждений, включающая цели, формат, результат, организаторов и участников URL: http://vologda-oblast.ru/prioritetnye-proekty/prioritetnye-proekty/reforma-kontrolnoy-i-nadzomoy- deyatelnosti/ (дата обращения: 12.06.2019).. Какие-либо материалы, позволяющие оценить эффективность проведения профилактических мероприятий и их интенсивность, отсутствуют. В подразделе «Публичные обсуждения правоприменительной практики» сообщается о проведении таких обсуждений в самом общем виде Типичное представление информации о публичном обсуждении выглядит следующим образом: «6 июня 2019 г. состоялось публичное обсуждение результатов правоприменительной практики Управления ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией области по осуществлению регионального государственного ветеринарного контроля (надзора) за период январь-апрель 2019 г. К обсуждению были представлены доклад Управления ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией области о результатах деятельности Управления в курируемой сфере. В частности, были освещены вопросы контрольно-надзорной деятельности Управления, доведены основные критерии отнесения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими произ-водственных объектов к определенной категории риска, проведен обзор наиболее часто встречаю-щихся нарушений обязательных требований в области ветеринарии.
С отдельным докладом об осуществлении на территории Вологодской области федерального государ-ственного ветеринарного надзора, правоприменительной практики и необходимости соблюдения обя-зательных требований по итогам работы за 1 квартал 2019 г. выступили заместитель начальника отдела государственного внутреннего ветеринарного надзора Управления Россельхознадзора по Новгород-ской и Вологодской областям, заместитель начальника отдела пограничного ветеринарного контроля на государственной границе РФ и транспорте Управления Россельхознадзора по Новгородской и Воло-годской областям, заместитель начальника отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям, заместитель начальника отдела фитосанитарного надзора Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям.
В ходе проведения публичных обсуждений участники задавали вопросы на актуальные темы, состо-ялся обмен мнениями». URL: https://vologda-oblast.ru/prioritetnye-proekty/novosti/6_iyunya_2019_goda_sostoyalis_publichnye_obsuzhdeniya_rezuItatov_pravoprimenitelnoy_praktiki_upravleniya_veterinarii_s_ gosudarstvennoy_veterinarnoy_inspektsiey_oblasti_sovmestno_s_upravleniem_federaln/.
Анализ информации на рассмотренных официальных сайтах органов государственного контроля (надзора) показывает, за исключением единичных примеров, достаточно низкое отражение профилактической направленности государственного контроля (надзора) в отдельной сфере предпринимательской деятельности. При принятых в большинстве случаях программах профилактических мероприятий отсутствуют какие-либо данные об их проведении. При формировании докладов об осуществлении деятельности не приводятся сведения, какие профилактические мероприятия были проведены, в отношении какого круга объектов государственного контроля (надзора), каким образом изменилась деятельность проверяемого юридического лица и индивидуального предпринимателя. Имеющиеся на официальных сайтах органов материалы не обновляются. Более того, порядок разработки и проведения профилактических мероприятий, как показало проведенное исследование, не соответствует процедуре, определенной в Стандарте комплексной профилактики нарушений обязательных требований.
Отражение профилактической деятельности контрольно-надзорных органов в формализованном виде на сайтах органов не позволяет стороннему наблюдателю оценить эффективность профилактического воздействия. В то же время социологические исследования в данном случае должны обеспечить оценку полезности проводимых профилактических мероприятий для бизнеса.
Оценка динамики сокращения нарушений как показатель эффективности профилактической деятельности.
В процессе исследования авторы изучили данные отчетов отдельных федеральных органов государственного контроля (надзора), чтобы проследить динамику количества выявляемых в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий нарушений обязательных требований и количества случаев причинения вреда, поскольку, как мы уже говорили выше, внедрение профилактических мероприятий должно отразиться и на количестве выявляемых нарушений.
Ниже приведены результаты исследования по некоторым случайным образом отобранным федеральным органам государственного контроля (надзора). Динамика выявляемых нарушений обязательных требований на объектах некоторых федеральных служб представлена на Рисунках 1-7 На рисунках представлены данные по количеству нарушений в расчете на один проверенный объ-ект и количество случаев причинения вреда в расчете на 1000 проверенных объектов, что позволило учесть сокращение количества подконтрольных субъектов, наблюдаемое практически во всех отрас-лях экономики.. На графиках видны порой довольно резкие изменения, которые авторы должны были по возможности обосновать началом проведения профилактических мероприятий или иными факторами.
Рисунок 1. Данные по Ространснадзору
Приведенные данные свидетельствуют о том, что, несмотря на сокращение по сравнению с 2012 г. общего числа учтенных объектов и рост на 8,7% числа проверок, общее количество выявляемых Ространснадзором нарушений по отношению к общему количеству учтенных объектов, а также количество зафиксированных случаев причинения вреда по отношению к той же величине сохраняют динамику к росту. Такое положение дает основание предполагать, что органом контроля не была создана среда, мотивирующая «к добросовестному поведению и, как следствие, снижению уровня ущерба охраняемым законом ценностям»27.
В 2018 г. Россельхознадзор в докладе отметил существенный рост числа проведенных профилактических мероприятий: «В целях реализации программы проведена масштабная работа, направленная на повышение уровня правовой грамотности у поднадзорных субъектов, публиковалась информация в сфере государственного земельного надзора в средствах массовой информации (газеты, журналы, электронные/интернет издания), размещались видеосюжеты на телевидении, осуществлялось участие представителей Россельхознадзора в форумах, совещаниях, в т. ч. освещаемых средствами массовой информации, проводилась работа с населением по вопросам соблюдения требований законодательства»28. При этом количество выявленных нарушений обязательных требований сократилось лишь на 3%29. Из доклада Россельхознадзора можно сделать вывод, что данный орган в части профилактики наиболее активно использует такую меру, как предостережения. За год было выдано 8655 предостережений.
Рисунок 2. Данные по Россельхознадзору
Рисунок 3. Данные по Росприроднадзору
Рисунок 4. Данные по Роскомнадзору
Рисунок 5. Данные по Рособрнадзору
Графические данные, приведенные на Рисунках 2-5, показывают снижение количества выявленных нарушений в деятельности субъектов предпринимательства. Но свидетельствует ли это о том, что такое сокращение произошло в результате реализации органами государственного контроля (надзора) мероприятий профилактического характера? В большинстве случаев снижение происходит за счет сокращения числа учтенных объектов (например, у Роспотребнадзора - с 132514 в 2013 г. до 3543 в 2014 г., у Рос- комнадзора в 2012 г. проверкам было подвергнуто 1,2% от общего числа учтенных объектов, а в 2017 г. - лишь 0,16%.).
Рисунок 6. Данные по Роспотребнадзору
Рисунок 7. Данные по МЧС России
МЧС России активно снижает интенсивность контрольно-надзорной деятельности В 2012 г. было зафиксировано аномально высокое число выявленных правонарушений.. При том что общее число учтенных объектов снижается незначительно, доля объектов, подвергающихся проверкам с 2012 г., снизилась в несколько раз (в 2012 г. было проверено более 22%, а в 2017 - лишь 6,7% учтенных объектов; в 2018 г. доля проверенных объектов выросла, но незначительно - до 7,9% от общего их числа). Одновременно снижалось и фиксируемое число чрезвычайных ситуаций и случаев причинения вреда, причем как в абсолютных, так и в относительных величинах (чрезвычайных ситуаций - с 0,59 на 10000 объектов в 2013 г. до 0,05 в 2017 г. и 0,06 в 2018 г., а количество случаев причинения вреда - с 0,7 на 1000 учтенных объектов в 2013 г. до 0,47 в 2017 г.).
Но в 2018 г. количество случаев причинения вреда резко выросло до 21537 случаев, что составило 8,84 на 1000 зарегистрированных объектов. Аналогичная ситуация наблюдается и у Роспотребнадзора. Такие показатели заставляют усомниться в эффективности их контрольно-надзорной деятельности. Общее количество выявленных в ходе проверок нарушений также снижается, хотя и не столь заметно.
В докладе МЧС России за 2018 г. утверждается, что следствием активизации профилактической работы стало: снижение доли подконтрольных субъектов, в деятельности которых выявлены нарушения обязательных требований, явившиеся причиной причинения вреда охраняемым ценностям; устойчивое снижение числа людей, погибших на пожарах (169 в 2017 г. и 138 в 2018 г.). В то же время количество случаев причинения вреда животным, растениям, окружающей среде выросло с 23 в 2017 г. до 183 в 2018 г., количество случаев причинения вреда объектам культурного наследия увеличилось с 0 до 5.