Статья: Подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов по предупреждению нарушений обязательных требований

Результаты проведенного нами анализа показывают, что данные в государственных докладах о результатах деятельности контрольно-надзорных органов, несмотря на разработку и реализацию планов профилактических мероприятий, не позволяют выявить, насколько связаны уменьшение/увеличение нарушений обязательных требований и случаи причинения вреда с осуществлением профилактической функции.

В большинстве случаев, за исключением чрезвычайных ситуаций природного характера или иного воздействия внешних сил, вред охраняемым законом ценностям становится следствием нарушения обязательных требований Данное утверждение основано на вытекающем из положений части 3 ст. 55 Конституции РФ тезисе о том, что обязательные требования обоснованы и направлены на обеспечение безопасности, на за-щиту охраняемых ценностей. Следовательно, нарушение таких требований создает угрозу охраняе-мым ценностям. В противном случае обязательные требования должны быть признаны избыточны-ми и необоснованными.. Поэтому неслучайно профилактическая деятельность нацелена на поведение объектов контроля (надзора). Вместе с тем на их поведение можно воздействовать, в том числе, и путем применения административного принуждения, включая меры административной ответственности. Часть 1 ст. 3.1 КоАП РФ устанавливает, что целью административного наказания является предупреждение совершения новых правонарушений. Подобный посыл дает нам основание говорить, что каждый факт привлечения лица, допустившего нарушение обязательных требований, к административной ответственности можно расценивать как профилактическое мероприятие. В то же время, как мы отмечали выше, в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ профилактика должна быть направлена на предупреждение правонарушений. Это значит, что, даже если профилактика осуществляется посредством привлечения к ответственности, ее результатом должно стать снижение деликтности.

В этой связи представляет интерес динамика выявляемости нарушений обязательных требований органами государственного контроля (надзора), показанная в Таблице 2. Представление данных о количестве выявляемых административных правонарушений органами государственного контроля (надзора) позволяет вычленить правоприменительную активность с учетом изменяющейся базы - количества объектов контроля (надзора). Исчисление количества выявленных правонарушений относительно числа проведенных проверок также показывает, как меняется данный показатель при снижении интенсивности проверок. По сути правоприменительная активность при грамотно проводимых профилактических мероприятиях должна, как нам кажется, снижаться, тем более с учетом риск-ориентированного подхода, когда правомерное поведение хозяйствующего субъекта является основанием для пересмотра категории (класса) опасности подконтрольного объекта.

Исключая аномальные отклонения, можно констатировать, что количество выявляемых правонарушений по отношению к общему числу поднадзорных объектов и по отношению к общему числу проведенных проверок колеблется; явная и устойчивая динамика к снижению либо к росту не выявляется.

Некоторые федеральные органы исполнительной власти демонстрируют рост данных показателей, как, например, Роспотребнадзор или Росприроднадзор.

Таблица 2. Динамика выявляемости административных правонарушений в относительных величинах

Столь резкое снижение данного показателя в последующие годы обусловлено передачей государственного полномочия по осуществлению федерального контроля (надзора) органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отмеченное противоречие оценки каждого события обнаружения признаков административного правонарушения в ходе проведения проверки, а также общей выявляемости правонарушений (нарушений обязательных требований) контрольно-надзорным органом, когда, с одной стороны, административное наказание является действенной мерой профилактики, а с другой стороны, каждое допущенное правонарушение указывает на недостаточность профилактической деятельности, требует изменения подходов к оценке выявляемости правонарушений и динамике изменения данного показателя: отказа от «палочной системы» оценки эффективности и результативности деятельности государственных инспекторов.

Проведенное исследование показало, что требования Федерального закона N 294-ФЗ, равно как и положения законопроекта N 332053-7, по осуществлению органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля профилактической деятельности, хотя в целом и соответствуют общей мировой тенденции, однако не позволяют в полной мере релевантно оценить их влияние на деятельность субъектов предпринимательства и минимизацию причинения вреда.

Во введении мы указали на отсутствие четкого порядка проведения профилактических мероприятий органами государственного контроля (надзора). Исследование показало, что органы государственного контроля (надзора), формально действуя в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ, Методическими рекомендациями по подготовке и проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований, Стандартом комплексной профилактики нарушений обязательных требований, ограничились лишь разработкой и утверждением приказами программы профилактики нарушений обязательных требований.

Фактическое осуществление профилактической деятельности с начала 2018 г. не позволяет судить о ее эффективности. Лишь некоторые федеральные органы исполнительной власти (например, Россельхознадзор, Роструд) начали вести профилактическую деятельность в 2017 г., но и их опыт не позволяет пока судить об уровне ее эффективности, если руководствоваться требованиями Стандарта комплексной профилактики нарушений обязательных требований.

Как правило, контрольно-надзорные органы утверждают паспорт программы профилактики с указанием целей и задач программы, принципов проведения профилактических мероприятий, видов и форм профилактических воздействий, способов и мониторинга реализации программы и отдельно план-график ее реализации.

Одной из задач исследования стояло изучение содержания соответствующих разделов официальных сайтов федеральных и региональных органов государственного контроля (надзора) с целью определения влияния профилактики как на предпринимательскую активность, так и на эффективность государственного управления в контрольно-надзорной сфере. Однако проведенное изучение содержания соответствующих разделов официальных сайтов федеральных и региональных органов государственного контроля (надзора) показало, что установленные требования, за редким исключением, исполняются неудовлетворительно. Поднадзорные лица не имеют возможности получить точную и исчерпывающую информацию о своих обязанностях, об обязательных требованиях, которые они должны исполнять, о типовых нарушениях обязательных требований. Положение о размещении на официальных сайтах текстов нормативных правовых актов, частей нормативных правовых актов не выполняется, информация не обновляется. Более того, выявлены случаи размещения на официальных сайтах документов, устанавливающих обязательные требования, в редакциях, расходящихся с редакциями тех же документов, представленных в справочно-правовой системе КонсультантПлюс.

Анализ статистической информации о деятельности контрольно-надзорных органов федерального и регионального уровня, а также информации, размещенной на официальных сайтах органов государственного контроля (надзора), не позволяет выявить, каким образом повлияла реализация профилактической функции органами государственного контроля (надзора) на отношения, складывающиеся в отдельной сфере предпринимательства.

Другой проблемой, как мы указывали, является неопределенность критериев оценки эффективности профилактической деятельности органов государственного контроля (надзора). Изучение положений Федерального закона N 294-ФЗ, решений проектного комитета, законопроекта N 332053-7 и других источников в совокупности с данными ежегодных докладов органов государственного контроля (надзора) позволило сделать вывод о том, что оценка эффективности профилактической деятельности возможна по двум основным показателям - по количеству случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям вследствие нарушения поднадзорными объектами обязательных требований и по количеству выявляемых нарушений поднадзорными объектами обязательных требований. Проведенный анализ статистической информации не позволил установить взаимосвязи данных показателей, что может указывать как на ошибочный выбор модели оценки, так и на то, что на момент написания статьи контрольно-надзорные органы не обеспечили качество реализации мер профилактики. Данные, используемые в третьем разделе статьи, свидетельствуют в пользу последнего. Следует также учитывать, что институт профилактики находится на этапе становления. Можно с достаточной долей уверенности предполагать, что столь резкий слом парадигмы, отказ от привычной модели оценки результативности и эффективности, кардинальная смена стиля работы инспекторского состава и характера сложившихся за десятилетия отношений между инспекторами и организациями невозможны: должно пройти какое-то время, чтобы законодательные новеллы заработали. Поэтому авторы полагают необходимым следить за динамикой обоих показателей и за тем, насколько полно и своевременно контрольно-надзорные органы реализуют требования о профилактике.

На основании вышеизложенного представляется целесообразным изменить подходы к оценке профилактической деятельности органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Следует согласиться с А.Г. Барабашевым (Барабашев, 2016) в том, что правительства принимают меры, направленные на решение ситуативных задач, пытаются реформировать управление путем трансферта отдельных практик, признанных лучшими. При этом в части постановки задач по профилактике нужно сделать основной упор на предупреждение нарушений обязательных требований, а не на предупреждение случаев причинения вреда, поскольку выявить причиненный вред не всегда возможно. Более того, это затрудняется также и тем фактом, что причиненный вред доказывается в суде. Только последний принимает решение, что событие нарушения обязательных требований связано с наступлением вреда причинно-следственной связью. Есть и субъективные факты: например, нарушение обязательных требований к пищевой продукции могут для одного человека в силу физиологических параметров быть смертельными, а другой их даже не заметит.

Полагаем, что оценка эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов должна состоять из анализа показателей, указывающих на выявляемость нарушений обязательных требований, и показателей, указывающих на размеры причиненного этими нарушениями вреда жизни и здоровью людей, окружающей среде, иным охраняемым законом ценностям, а также включать результаты социологических исследований, которые хотя и не позволяют оценить эффективность профилактики, но могут оценить достоверность данных, отражаемых в докладах контрольно-надзорных органов.

Литература

1. Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - № 3. - С. 163-194.

2. Добролюбова Е.И. Международный опыт оценки результативности государственного контроля в сфере охраны труда // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - № 2. - С. 96-110.

3. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Оценка результативности контрольно-надзорной деятельности. Анализ практики и методические рекомендации. - М.: Дело, 2017.

4. Маремкулов А.Н. К вопросу о проблеме легализации трудовых отношений // Трудовое право в России и за рубежом. - 2019. - № 1. - С. 8-10.

5. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. - 2016. - № 18. - С. 22-27.