* Примечание: При составлении таблицы использовались сведения государственных докладов о проведении государственного контроля (надзора) отдельными федеральными органами исполнительной власти, размещенные в Государственной автоматизированной информационной системе «Управление». В таблице приведены только те федеральные органы исполнительной власти, которые в результате проведения проверок выявили случаи причинения вреда. Не указанные в таблице федеральные органы исполнительной власти не отмечают в своих докладах случаи причинения вреда охраняемым законам интересам.
Это следует из того, что в докладах о результатах контрольно-надзорной деятельности в основном отсутствуют указания на факты причинения вреда. Иначе говоря, деятельность таких органов направлена на обеспечение законности, но законности своеобразной: составляющие ее содержание обязательные требования не направлены на предупреждение случаев причинения вреда. Это дает основания говорить о необходимости пересмотра этих требований в рамках планируемой регуляторной гильотины.
Основываясь на тезисе об общности целей профилактики и контрольно-надзорной деятельности, авторы приходят к выводу о необходимости оценки эффективности профилактики по изменению динамики двух ключевых показателей эффективности контрольно-надзорной деятельности - по количеству случаев причинения вреда и по количеству выявляемых нарушений обязательных требований.
В следующей части статьи мы рассмотрим, как контрольно-надзорные органы фактически осуществляют профилактическую деятельность, с позиций возможности формальной оценки по объему проделанной работы, а не по результату.
Анализ форм и методов профилактической деятельности, применяемых контрольно-надзорными органами
Паспортом приоритетного проекта «Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований» устанавливаются показатели проекта, достижение которых предполагается в два уровня и четыре этапа по годам с 2017 по 2019 гг. Первый уровень должен быть достигнут к концу 2019 г., второй - к концу 2020 г.
На первом этапе - в 2017 г. - первый уровень должен быть обеспечен 15% видов контроля (надзора). На втором этапе - в 2018 г. - участниками проекта должна быть проведена оценка эффективности и востребованности профилактических мероприятий, первый уровень Стандарта комплексной профилактики должен быть реализован уже по 75% видов контроля (надзора). На третьем этапе - в 2019 г. - должны быть внедрены в полном объеме механизмы обучения (включая самообучение) подконтрольных субъектов с использованием «Личного кабинета», внедрены механизмы самостоятельного определения перечней предъявляемых к подконтрольным субъектам обязательных требований путем самообследования (анкетирования или заполнения опросных листов). Стандарт комплексной профилактики должен быть внедрен в полном объеме по всем видам контроля (надзора).
По контрольным точкам, обозначенным в паспорте приоритетного проекта, к 30 апреля 2018 г. для всех видов контроля (надзора) на официальных сайтах контрольно-надзорных органов должны быть опубликованы доклады по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений обязательных требований с возможными мероприятиями по их устранению, руководства по соблюдению обязательных требований с разъяснением, какое поведение является правомерным, разъяснением требований нормативных правовых актов и необходимых для их соблюдения мероприятий. До 30 апреля 2019 г. эти материалы должны быть актуализированы. Первый уровень Стандарта комплексной профилактики должен быть достигнут к 30 ноября 2019 г.
На момент написания данной статьи авторы имели возможность оценить реализацию показателей, которые должны быть получены до 30 апреля 2019 г. всеми контрольно-надзорными органами, что снимает проблему выбора объектов исследования. Вместе с тем в массе контрольно-надзорных органов выделяются органы, сферы ведения которых имеют высокое социальное значение. Одним из таких органов, по нашему мнению, является МЧС России, осуществляющее федеральный государственный надзор по нескольким направлениям. Выбор надзора в области гражданской обороны обусловлен меньшим объемом обязательных требований по сравнению с иными видами надзора МЧС и соответственно более простым выполнением требований паспорта приоритетного проекта.
На официальном сайте МЧС России в разделе «Гражданская оборона» URL: http://www.mchs.gov.ru/activities/Grazhdanskaja_oborona(дата обращения: 10.06.2019). представлены: информация о годе гражданской обороны в МЧС России, о гражданской обороне в России и в мире, нормативные правовые акты в области гражданской обороны, мобилизационной подготовки, мобилизации и медицинской защиты, о подготовке населения, об оповещении населения, о планировании мероприятий гражданской обороны, памятки и плакаты по гражданской обороне, методические рекомендации, материалы, доклады и справки.
Помимо раздела «Гражданская оборона» на сайте имеется раздел «Профилактическая работа и надзорная деятельность». В нем размещены: информация о реформе контрольно-надзорной деятельности, о видах государственного надзора и контроля, о государственных услугах, предоставляемых МЧС России, о подразделениях надзорной деятельности в территориальных органах МЧС России, разъяснения по наиболее актуальным и часто задаваемым вопросам, планы и результаты проведения плановых проверок, порядок обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц надзорных органов, «черные списки» социально-значимых объектов с круглосуточным пребыванием людей, программа по профилактике нарушений обязательных требований, статистические данные, а также обучающие и пропагандистские материалы.
В подразделе «Разъяснения по наиболее актуальным и часто задаваемым вопросам» находится гиперссылка на горячую линию с директором Департамента надзорной деятельности и профилактической работы. Практически все вопросы и ответы горячей линии касаются обеспокоенности граждан пожарной безопасностью. Нет ни одного вопроса об исполнении требований по гражданской обороне.
В подразделе «Программа по профилактике нарушений обязательных требований» размещены гиперссылки на сайты подразделений профилактической работы и надзорной деятельности территориальных органов МЧС России, на которых, в свою очередь, доступны указанные программы и планы-графики профилактических мероприятий.
Изучение соответствующей программы для Амурской области показало, что в ней повторяются основные положения Федерального закона N 294-ФЗ в более развернутой форме, планируется разработка и внедрение новых, общественно значимых и социально востребованных форм профилактической работы. На данном ресурсе обнаружен анализ реализации программы профилактики, в котором отмечается снижение числа пожаров (на 7,4%) и рост числа погибших в пожарах (на 24,2%), рост получивших травмы (на 30,2%) и материального ущерба (на 58,4%). В разделе о гражданской обороне указывается информация о снижении числа проверок (на 38,9%), о выполнении на 92% плана мероприятий по устранению нарушений в области гражданской обороны, выявленных в ходе проверок. Приводятся сведения о количестве выданных предписаний, о количестве составленных протоколов об административных правонарушениях и об общей сумме наложенных административных штрафов.
Подраздел «Статистика», в котором в марте 2018 г. можно было ознакомиться со статистическими данными об организации и выполнении надзорных мероприятий в области гражданской обороны за 2012, 2013 и 2014 гг., удален с сайта. В имеющихся материалах отсутствует обобщение практики государственного контроля (надзора), не указаны наиболее часто встречающиеся нарушения обязательных требований, отсутствуют требуемые законом рекомендации в отношении мер, которые должны приниматься юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в целях недопущения таких нарушений. Из других материалов, в частности из докладов, можно узнать, сколько лиц, подлежащих проверкам, поставлено на учет в МЧС России, сколько было проведено проверок и сколько было выдано предписаний об устранении выявленных нарушений.
Таким образом, обращение к официальному сайту МЧС России не дает нам оснований признать удовлетворительной работу МЧС России по профилактике нарушений обязательных требований в области гражданской обороны даже в том представлении об этой деятельности, которое отражается в программах профилактики. Самое важное применительно к предмету нашего исследования заключается в том, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, желающие выполнить обязательные требования в области гражданской обороны, не в состоянии получить на сайте МЧС России исчерпывающий перечень обязательных требований, соблюдение которых является предметом государственного контроля (надзора). Ссылки на указанные перечни имеются на сайте МЧС России и на сайтах территориальных органов МЧС России URL: http://www.mchs.gov.ru/law/Perechen_ob_trebovaniy(дата обращения: 12.06.2019).. Но в действительности эти перечни содержат ссылки на страницы с полнотекстовыми версиями соответствующих федеральных законов и других нормативных правовых актов в устаревших редак- циях Например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» представлен в редакции от 30 октября 2017 г., в то время как актуальная ре-дакция должна быть по состоянию на 1 мая 2019 г. То есть на сайте представлен Федеральный закон в редакции, не учитывающей изменения, внесенные семнадцатью федеральными законами. либо в редакциях, не соответствующих представленным в правовых системах (КонсультантПлюс, Гарант и т.д.). Так, например, ранее редакция СанПиН 3.5.2.3472-17 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и проведению дезинсекционных мероприятий в борьбе с членистоногими, имеющими эпидемиологическое и санитарно-гигиеническое значение», размещенная на сайте Роспотребнадзора иВЕ: http://www.rospotrebnadzor.ru/documents/documents.php?arrFilter_ff%5BNAME%5D=&arrFilter_ pf%5BVID_DOC%5D=112&arrFilter_pf%5BNUM_DOC%5D=3.5.2.3472-17+&arrFilter_pf%5BDAT_ DOC%5D=&arrFilter_pf%5BGOD%5D%5BLEFT%5D=&arrFilter_pf%5BGOD%5D%5BRIGHT%5D=&set_ filter=%CD%E0%E9%F2%E8&set_filter=Y (датаобращения: 18.03.2018)., отличалась от редакции, размещенной, например, в системе Консультант-Плюс со ссылкой на источник официального опубликования, при том что постановлений о внесении изменений именно в отличающийся пункт СанПиН не было В настоящее время данное несоответствие устранено.. Такое положение отрицательно сказывается на правоприменительной практике и является дополнительным обременением для субъекта предпринимательской деятельности. Последний вынужден тратить временные и финансовые ресурсы на уточнение действующей редакции СанПиН, сравнивать размещенную в интернете версию с версией в источнике официального опубликования.
Нельзя не отметить, что в некоторых органах государственного контроля (надзора) профилактической работе уделяется довольно большое внимание. Это в значительной степени объясняется их вовлеченностью в реализацию пилотных проектов в рамках реформы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Одним из «передовиков» в области реализации положений о профилактике нарушений обязательных требований является Роструд. Им разработаны и уже доступны на его официальном сайте иВЕ: https://онлайнинспекция.рф для использования такие формы профилактической работы контрольно-надзорных органов, как онлайн-инспекция В составе онлайн-инспекции выделяют такие сервисы, как: «Сообщить о проблеме», в котором можно отправить заявление о нарушении законодательства (при переходе к сервису на сайте представлены наи-более типичные нарушения - прием на работу, рабочее время, изменение условий труда, увольнение, от-ветственность работодателя и т.д.); «Дежурный инспектор», позволяющий задать интересующий вопрос или прочитать из имеющейся аналитики ответ; «Электронный инспектор», дающий возможность провести самопроверку на основе более чем 200 тематических проверочных листов, охватывающих все правоот-ношения, регулируемые трудовым законодательством, в том числе вопросы охраны труда; «Обсужде-ние», предназначенный для участия в дискуссии по наиболее актуальным проблемам трудового законо-дательства (в настоящее время можно присоединиться к обсуждению темы «Устаревшие и избыточные требования трудового законодательства» и внести свои предложения); «Трудовой навигатор», содержа-щий набор инструкций, охватывающий наиболее распространенные проблемные ситуации, в которые может попасть работающий человек или работодатель; «Требования трудового законодательства», ко-торый предоставляет работодателям и работникам возможность ознакомиться с простым и понятным перечнем базовых требований трудового законодательства, а также увидеть, на основании каких норма-тивных актов они действуют; «Памятки» для ознакомления с памятками по трудовым правам и обязан-ностям работника и работодателя, разъясняющими требования трудового законодательства Российской Федерации и содержащими рекомендации по его применению работниками и работодателями для ре-шения наиболее распространенных трудовых ситуаций; «Электронная приемная», где можно записаться на прием в выбранное время в государственную инспекцию труда в регионе; «Досудебное обжалование», в котором можно в электронной форме направить заявление об обжаловании действий/бездействий и решений должностных лиц государственной инспекции труда; «Общественная оценка» - онлайн- оценка деятельности Федеральной инспекции труда; «Проверь трудовой договор» - проверочный лист для оценки условий трудового договора; «Банк типовых документов», содержащий образцы документов, необходимых для соблюдения трудового законодательства; а также сервисы, позволяющие найти рабо-ту - «Трудоустройство инвалидов», «Найти работников», «Найти работу»; «Сервисы для граждан пред-пенсионного возраста», направленные на правовую поддержку указанных граждан.. С ее помощью через интернет в режиме реального времени можно получить консультацию у дежурного инспектора, ознакомиться с требованиями трудового законодательства, пройти предварительную проверку соблюдения требований трудового законодательства, принять участие в обсуждении трудового законодательства совместно с экспертами, воспользоваться сервисом досудебного обжалования действия/бездействия государственного инспектора, записаться на прием и оценить деятельность Роструда в целом. На сайте в режиме реального времени проводится социологический опрос по методике, разработанной Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики» в 2018 году. На странице опроса можно увидеть, что, по мнению посетителей сайта, 91% инспекторов заинтересован не только в выявлении нарушений, но и в их предупреждении; 88% работодателей считают приемлемыми издержки в ходе проверок; 65% работников удовлетворены работой инспекции; 83% работников и 80% работодателей удовлетворены полностью или частично доступностью и понятностью источников URL: https://онлайнинспекция.рф/polls/stat (дата обращения: 13.07.2019).. Репрезентативность опроса весьма условна, поскольку он проводится только для посетителей ресурса, а информация о количестве прошедших опрос не отображается. Оценка заинтересованности инспектора проводится путем выбора одного из трех вариантов ответа, количество ответивших неизвестно. Приведены результаты опроса за 2018 г. Данные не обновляются.
Сервис «Электронный инспектор» дает возможность получить предварительное заключение об отсутствии или наличии нарушений в организации по тематике проверяемых трудовых отношений, а также с помощью представленных на сайте Роструда инструментов устранить выявленные нарушения (инструкции к действию, шаблоны и образцы документов). Такой подход, несомненно, способствует снижению нарушений трудового законодательства со стороны предпринимателей. Кроме того, внедрение электронной системы проверок позволяет снизить процент неформальной занятости в стране (Ма- ремкулов, 2019).
Но, несмотря на дружественный интерфейс и большой объем информации, утверждать, что Роструд полностью реализовал требования по открытости и доступности обязательных требований и нормативных правовых актов, их устанавливающих, в актуальных редакциях и в понятной форме, пока нельзя.
Представленная картина, к сожалению, типична для федеральных органов государственного контроля (надзора). Аналогично дела обстоят на сайтах Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Ростехнадзора, Россельхознадзора, ФМБА России и др. Наличие ресурсов на официальных сайтах органов государственного контроля (надзора), ориентированных на профилактику, не свидетельствует о полноте размещенного в них контента.
Похожая ситуация отмечается и на большинстве официальных сайтов органов регионального государственного контроля. Так, например, на официальном сайте Республики Татарстан в разделе «Управление по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Республики Татарстан» в подразделе «Государственный контроль» выделен отдельный ресурс «Профилактика нарушений обязательных требований», который содержит три подраздела: «Типовые нарушения и разъяснения к ним», «Обобщение правоприменительной практики осуществления государственного контроля (надзора)» и «Публичные мероприятия» URL: http://gtn.tatarstan.ru/rus/profilaktika-narusheniy-obyazatelnih-trebovaniy.htm..
В подразделе «Обобщение правоприменительной практики осуществления государственного контроля (надзора)» находится проверочный лист. Он содержит вопросы, отражающие содержание обязательных требований, и реквизиты устанавливающих их актов.
В свою очередь, в подразделе «Типовые нарушения и разъяснения к ним» доступны три предписания государственного инспектора, выданные по результатам проведения выездных проверок.
Указанные разделы не обновлялись более года, в них нет каких-либо аналитических материалов, позволяющих оценить влияние профилактической работы органов регионального государственного контроля на поведение подконтрольных субъектов.