Статья: Подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов по предупреждению нарушений обязательных требований

С практической точки зрения в качестве показателей эффективности профилактической деятельности могут быть избраны: количество правонарушений, совершаемых контролируемыми субъектами, количество случаев причинения вреда (ущерба), размер причиненного вреда (ущерба) и уровень риска.

Последний показатель для оценки деятельности контрольно-надзорного органа вряд ли может быть использован, поскольку уровни риска измеряются применительно к каждому контролируемому субъекту, а не в целом по органу. Возможно, методику измерения эффективности контрольнонадзорной деятельности в целом и профилактики в частности по данному показателю следовало бы разработать, но на основании имеющихся статистических данных оценить деятельность контрольно-надзорного органа по этому показателю мы сейчас не можем.

В завершающей части исследования представлены результаты изучения содержащихся в ежегодных докладах контрольно-надзорных органов статистических данных о количестве выявляемых ими правонарушений и о количестве случаев причинения вреда охраняемым ценностям. При этом будет учтено и то важное, по нашему мнению, обстоятельство, что в обобщенном виде цель профилактики совпадает с целью контрольно-надзорной деятельности, поэтому улучшение данных показателей может указывать как на эффективность профилактического воздействия, так и на эффективность иных мер воздействия (рост интенсивности проверок, усиление ответственности и т. д.).

В следующей части статьи рассмотрим, как контрольно-надзорные органы фактически осуществляют профилактическую деятельность, с позиций возможности формальной оценки по объему проделанной работы, а не по результату.

Выбор показателей оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов

Паспорт приоритетного проекта «Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований» предусматривает оценку эффективности профилактических мероприятий уже на 1-м уровне Стандарта комплексной профилактики нарушений обязательных требований Протокол заседания проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и надзорной деятельности» от 12 сентября 2017 г. N 61 (11).. Все контрольно-надзорные органы с 2018 г. должны ежеквартально публиковать доклады по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений с возможными мероприятиями по их устранению («черные книги»), ежеквартальные публикации докладов с руководствами по соблюдению обязательных требований («белые книги»).

Стандарт комплексной профилактики исходит из понимания эффективности и результативности деятельности контрольно-надзорного органа как целевой ориентации на недопущение причинения вреда охраняемым законом ценностям вследствие нарушений обязательных требований и как качественное снижение рисков причинения такого вреда. К ключевым показателям эффективности профилактических мероприятий отнесены: снижение количества зафиксированных нарушений обязательных требований; увеличение числа подконтрольных субъектов, включенных в категорию низкого риска и освобожденных от проверок; увеличение числа подконтрольных субъектов, вовлеченных в регулярное позитивное (не связанное с применением мер принуждения) взаимодействие с контрольно-надзорным органом; повышение доверия подконтрольных субъектов к контрольно-надзорным органам. В то же время стандарт требует ежегодной оценки эффективности ведомственных систем профилактики различными субъектами (общественными объединениями, гражданами, самими предпринимателями и т.д.) с оговоркой, что эффективность системы профилактики - категория оценочная.

К сожалению, названные показатели, за исключением количества нарушений обязательных требований, не отражаются в опубликованных отчетных материалах органов государственного контроля (надзора). Вместе с тем для изучения доступны и другие данные, характеризующие эффективность и результативность контрольно-надзорной деятельности в целом, которые должны быть рассмотрены с точки зрения возможности использования их для оценки эффективности профилактики. Тем более что в области оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности накоплен некоторый опыт, который необходимо учесть при выборе показателей оценки эффективности профилактики. Следует отметить, что представителями юридической науки вопросы оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности мало освещены: к решению этой проблемы обращаются преимущественно экономисты. Пожалуй, наиболее последовательную позицию занимают представители РАНХиГС. В ряде их работ предлагается модель оценки деятельности контрольно-надзорных органов по статистическим данным, а также по результатам социологических исследований мнений представителей бизнеса и граждан как конечных бенефициаров контрольно-надзорной деятельности (Добролюбова, 2016; Южаков и др., 2017; Южаков и др., 2019). В Методических рекомендациях (Добролюбова, Южаков, 2017) предложены показатели оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. Показатели результативности основаны на измерениях вреда (причиненный вред, возмещенный вред), оперативности устранения бизнесом выявленных в ходе проверок грубых нарушений, обеспечении законности контрольно-надзорной деятельности, а также на оценке уровня информированности хозяйствующих субъектов об обязательных требованиях на основе их опроса. Эффективность контрольно-надзорной деятельности предложено измерять по отношению к издержкам бюджетной системы и бизнеса.

Практическая модель оценки введена приоритетным проектом «Внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности» Паспорт приоритетного проекта «Внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности», включающий Базовую модель определения показателей ре-зультативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, утвержден протоколом за-седания проектного комитета от 20 декабря 2017 г. N 78 (14).. Он указывает на Базовую модель, которой предусматривается сложный комплексный учет множества показателей. В соответствии с вышеупомянутой Базовой моделью и Основными направлениями разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности Распоряжение Правительства РФ от 17 мая 2016 г. N 934-р // СПС КонсультантПлюс., ключевые показатели должны отражать уровень достижения общественно значимых результатов. К таким показателям (группа «А») отнесены количество погибших и количество пострадавших в происшествиях людей, а также материальный ущерб. Помимо ключевых показателей, установлено довольно большое количество индикативных показателей (группы «Б» и «В»), практически совпадающих с теми индикаторами, которые в настоящее время отражаются в ежегодных докладах контрольнонадзорных органов.

Некоторые исследователи (Южаков, 2019) справедливо отмечают, что успешная реализация реформы контрольно-надзорной деятельности в значительной степени зависит от внедрения процедур внешнего мониторинга и оценки динамики результативности (с 85). В то же время авторы указывают, что оценка результативности контрольно-надзорной деятельности осуществляется только на основании имеющейся статистики по ущербу охраняемым законом ценностям (с поправкой на то, что этот показатель учитывается «в первую очередь»). В.Н. Южаков с соавторами (Южаков и др., 2019) отмечают, что принятый Правительством РФ механизм оценки результативности контрольно-надзорной деятельности не учитывает ее полезность для граждан (с. 86) и мнения контролируемых субъектов. Можно согласиться, что профилактические мероприятия, хотя и призваны воздействовать методом убеждения на контролируемых субъектов, в конечном итоге должны отражаться на гражданах, повышая их защищенность. Вполне вероятно также, что и предприниматели могут оценивать, как профилактическая деятельность влияет на их поведение и на их отношения с контрольно-надзорными органами. Более того, неисполнение предпринимателями обязательных требований может приводить к происшествиям, влекущим причинение вреда (ущерба), который возмещается за их счет. С этой точки зрения профилактическая деятельность позволяет снизить издержки по возмещению вреда (ущерба). Данное обстоятельство также не учитывается Базовой моделью и не упоминается в опубликованных работах.

Приведенные положения позволяют выбрать для оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов либо ключевые показатели, основанные на оценке причиняемого вреда, что соответствовало бы новеллам, заложенным в законопроекте, либо показатели выявляемости нарушений обязательных требований, что коррелировало бы с требованиями ст. 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ и Стандарта комплексной профилактики нарушений обязательных требований. Поскольку профилактическая деятельность остается лишь составляющей всей контрольно-надзорной деятельности, а выбранные показатели характеризуют всю контрольно-надзорную деятельность, влияние профилактики возможно отследить лишь при условии анализа избранных показателей в динамике за несколько лет с охватом периода, когда профилактические мероприятия не осуществлялись. Результаты профилактической деятельности должны «накладываться» на результаты контроля (надзора) в целом, проявляясь как «вторая производная» Мы исходим из предположения, что начало реализации мер по профилактике должно проявиться на графике изменения показателей контрольно-надзорной деятельности, если, конечно, профилак-тические меры были эффективными..

Данный вывод логически следует из того очевидного обстоятельства, что проведение профилактических мероприятий должно оказать превентивное воздействие на объекты контроля (надзора), обеспечить добровольное исполнение ими обязательных требований. Проводимые затем или независимо от профилактических мероприятий проверки должны быть направлены на выявление злостных нарушителей, не поддающихся профилактическому воздействию, либо должны гарантировать строгое соблюдение обязательных требований на опасных, высокорисковых объектах.

Таким образом, мы видим возможность оценки эффективности профилактической деятельности двумя путями. Первый путь предполагает проведение социологических исследований. Сложность представляет выбор показателей, который, по нашему мнению, должен зависеть от конкретных профилактических мероприятий. Так, если речь идет о простом информировании, которое рассматривается сейчас как одна из основных форм профилактики, то оценка эффективности может быть осуществлена исходя из того, как предприниматели удовлетворены предложенной им информацией, ее полнотой, доступностью и понятностью, достоверностью. Если профилактика ведется в форме консультирования, то для оценки ее эффективности необходимо получить от предпринимателей ответы на вопросы о том, обращались ли они за консультациями, как часто, помогли ли консультанты в решении их проблем, насколько доступным было получение консультации. Возможно также получение оценки предпринимателями того, насколько профилактические мероприятия повлияли на соблюдение ими обязательных требований. Не исключено, что после общения с консультантами, прохождения самооценки, ознакомления с обязательными требованиями, иной информацией, представленной контрольно-надзорным органом, предприниматель изменил свое отношение к обязательным требованиям и к необходимости их соблюдения. Предприниматели могут субъективно оценить, насколько изменилось отношение к ним инспекторов, количество жалоб на их продукцию, товары, работы или услуги (если это изменение можно отнести к следствию профилактической работы), чаще или реже они подвергаются мерам принуждения (например, изменилась ли общая сумма уплаченных за год административных штрафов). Такие социологические исследования, вероятно, будут проводиться для выбора более эффективных мер профилактики. Однако для получения релевантных результатов должно пройти некоторое время, в течение которого в сферу профилактики попадет большее число контролируемых субъектов.

Второй подход более объективен, хотя мы не можем исключать погрешности, связанные с неполным предоставлением или искажением контрольно-надзорными органами статистических данных в докладах о результатах своей деятельности. Этот подход основывается на статистических данных, отражающих результаты контрольно-надзорной деятельности11. Полагаем, что в каждой конкретной сфере контрольно-надзорная деятельность направлена на обеспечение безопасности, а значит, на недопущение случаев причинения вреда охраняемым ценностям, прежде всего жизни и здоровью людей. Чем меньше таких случаев или чем ниже оценка причиненного Мы должны оговориться, что дальнейшие рассуждения основаны на допущении, что контроль-но-надзорная деятельность в целом направлена на обеспечение законности в конкретных сферах деятельности. Уровень законности в той или иной сфере - величина в значительной мере услов-ная. Исходя из положений части 3 ст. 55 Конституции РФ можно утверждать, что законодательство (и в более широком смысле вся совокупность нормативных правовых актов), устанавливающее обя-зательные требования к осуществлению деятельности, нацелено на защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства. за отчетный период вреда, тем эффективнее и результативнее контрольно-надзорная деятельность. Вместе с тем серьезным изъяном данной схемы является то, что значительная часть контрольно-надзорных органов функционирует в областях, где нарушения обязательных требований не приводят к причинению вреда (см. табл. 1).

Ретроспектива случаев причинения вреда, зафиксированных
федеральными органами контроля (надзора)*

Табл. 1