Подходы к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных органов по предупреждению нарушений обязательных требований
Зырянов С.М., Калмыкова А.В.
Аннотации
Контрольно-надзорные органы разрабатывают и внедряют программы профилактики нарушений обязательных требований нормативных правовых актов, а также требований, установленных муниципальными правовыми актами, контроль (надзор) за соблюдением которых эти органы осуществляют. Профилактическая деятельность ведется за счет средств бюджета Российской Федерации, поэтому необходима оценка эффективности их расходования. Однако в настоящее время отсутствуют критерии и методика оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов. В статье предпринята попытка поиска показателей, по которым было бы возможно эту эффективность оценить. Формирующаяся практика внедрения законодательных новелл в деятельность отдельных контрольно-надзорных органов анализировалась на основе статистических данных и ежегодно представляемых контрольно-надзорными органами показателей, на которые, по мнению авторов, должна влиять профилактическая деятельность. Изучение нормативной правовой основы профилактики показало, что на сегодняшний день отсутствует законодательная определенность в отношении предмета профилактики (к таковому относят нарушения обязательных требований, вред (ущерб), риск причинения вреда (ущерба) и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера). По результатам исследования сделан вывод, что профилактическая функция реализуется на современном этапе в значительной степени формально. Углубленное рассмотрение даже самых передовых примеров не позволяет утверждать, что удачное оформление ресурсов в сети интернет, предназначенных для обеспечения профилактического воздействия на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, соответствует их содержанию. Представлена краткая характеристика возможных моделей оценки эффективности профилактической деятельности, а также предложены идеи социологических исследований по мере наработки практики.
Ключевые слова: государственный контроль (надзор); эффективность; профилактика правонарушений; причинение вреда; нарушение обязательных требований.
Control and supervisory bodies develop and implement programs for preventing violations of mandatory requirements of regulatory legal acts, as well as requirements established by municipal legal acts, the control (supervision) of which they exercise. Due to the fact that preventive activities are carried out at the expense of the budgets of the budget system of the Russian Federation, an assessment of the effectiveness of their spending is necessary. However, at present, there are no criteria and methods for assessing the effectiveness of the preventive activities of the control and supervision bodies. This article attempts to search for indicators by which it would be possible to assess the effectiveness of the preventive activities of the control and oversight bodies, in connection with which, the authors examined the regulatory legal basis of this activity, assessed the emerging practice of introducing legislative novels into the activities of individual control and oversight bodies, chose from an array of statistical data provided annually by the regulatory authorities, those indicators which, in the authors' opinion, should be influenced by preventive performance. A study of the regulatory legal framework for prevention showed that today there is no legislative certainty regarding the subject of prevention (this includes violations of mandatory requirements, harm (damage), the risk of harm (damage), and natural and man-made emergencies). According to the results of the study, it was concluded that the preventive function is implemented at the present stage to a large extent formally, an indepth study of even the most advanced examples does not allow us to argue that the successful registration of resources on the Internet created to provide a preventive effect on legal entities and individual entrepreneurs corresponds to their content. The article provides a brief description of possible models for assessing the effectiveness of preventive activities, as well as the ideas of sociological research as practice has been developed.
Keywords: state control (supervision); efficiency; prevention of offenses; infliction of harm; disturbance of mandatory requirements.
Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль - важнейшие и неотъемлемые элементы государственного управления. Они позволяют оценить результативность воздействия государства на общественные отношения. От того, насколько эффективна и продуктивна система государственного контроля (надзора), муниципального контроля в стране, зависят предпринимательский климат, степень свободы реализации конституционного права на свободу предпринимательской деятельности (Терещенко, 2011, с. 3).
Законодательство о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле весьма динамично. Оно находится в поисках такого баланса частного и публичного воздействия, при котором бы обеспечивались свобода договора и справедливое функционирование рынка - с одной стороны, и защита интересов различных социальных групп - с другой. К сожалению, исследователи отмечают, что пока объем контроля увеличивается, а его эффективность уменьшается (Тихомиров, 2019; Мартынов, 2016).
Начатая в 2017 г. широкомасштабная реформа контроля (надзора) призвана коренным образом изменить характер отношений между контрольно-надзорными органами и бизнесом, осуществить переход от традиционных методов контроля (надзора), сдерживающих от нарушений обязательных требований угрозой применения санкций, к новым для российского правопорядка методам, предполагающим сотрудничество и направленным на предупреждение нарушений обязательных требований и их вредных последствий.
В соответствии с новеллами Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), контрольно-надзорные органы обязаны разрабатывать и внедрять программы профилактики нарушений обязательных требований, контроль (надзор) за соблюдением которых эти органы осуществляют. Аналогичные положения заложены в проекте Федерального закона N 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и в подготовленной Минэкономразвития России новой существенно переработанной редакции данного законопроекта (далее - законопроект N 332053-7). Добросовестность выполнения контрольно-надзорными органами обязанностей по осуществлению профилактики влияет не только на эффективность расходования выделяемых бюджетных средств, но и на общую эффективность и результативность контрольно-надзорной деятельности. Поэтому на современном этапе реформы контроля (надзора) особое значение приобретает поиск критериев и методик оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов как средства управления.
Нормативные правовые акты предусматривают необходимость оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов, но не предлагают показателей и методик проведения такой оценки. В то же время контрольно-надзорные органы своими нормативными правовыми актами уже определяют формы и методы профилактики, устанавливают требования к ее осуществлению.
Проблемным вопросом является как сам порядок проведения профилактических мероприятий органами государственного контроля (надзора), так и критерии оценки результативности таких мероприятий, ориентированных на размер предотвращенного ущерба.
Отсутствие исследований по данному вопросу заставляет обращаться к анализу действующего законодательства Российской Федерации, как на федеральном, так и региональном уровнях, анализировать планы профилактики, материалы и документы, отражающие полноту и качество реализации данных планов, а также опыт проведения профилактики в зарубежных странах.
В первой части настоящей статьи показаны основные направления профилактической деятельности. Авторы исходят из гипотезы, что обвинительный уклон вопреки презумпции добросовестности бизнеса деморализует адресатов обязательных требований, особенно в тех случаях, когда ответственность наступает несмотря на то, что лицом были предприняты определенные усилия к соблюдению обязательных требований (см.: Simon, 2002, 2003; Braithwaite, 1985). Формы и методы профилактики, реализуемые и планируемые к реализации контрольно-надзорными органами, сравниваются с реализуемыми в зарубежных странах.
Во второй части статьи решается задача выбора показателей оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов. Авторы отмечают отсутствие научных исследований по данному вопросу, однако полагают, что за основу могут быть взяты предложения по оценке результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в целом (Добролюбова, 2016; Добролюбова, Южаков, 2017; Южаков и др., 2017; Южаков и др., 2019). Авторы рассматривают эффективность профилактической деятельности как с точки зрения качества реализации профилактических мероприятий, так и их влияния на общие результаты контрольно-надзорной деятельности.
Основываясь на полученных данных, в третьей части статьи авторы оценивают реализацию профилактических мер по материалам, представленным контрольно-надзорными органами на их официальных сайтах в сети интернет. Цель данной работы заключается в оценке исполнительской дисциплины - того, насколько полно и адекватно реализуются на практике планируемые и требуемые законодательством профилактические мероприятия.
В завершающей части статьи авторы применяют более объективный метод оценки эффективности профилактической деятельности контрольно-надзорных органов, основанный на полученном в ходе исследования выводе о том, что эффективность профилактики проявляется на показателях самой контрольно-надзорной деятельности как «вторая производная», меняя динамику изменения показателей, которые можно рассматривать в качестве «первой производной» - количество случаев причинения вреда на контролируемых объектах и количество выявленных контрольно-надзорными органами фактов нарушений обязательных требований.
По результатам исследования авторами представлена краткая характеристика возможных моделей оценки эффективности профилактической деятельности, а также предложены идеи социологических исследований по мере наработки практики, которые будут способствовать повышению качества государственного управления контрольно-надзорной деятельностью.
Анализ положений федерального и регионального законодательства, регулирующего порядок осуществления профилактики в сфере контрольно-надзорной деятельности муниципальный нарушение контрольный
Ориентация управленческого процесса на «goodgovernment» требует широкого взаимодействия субъектов предпринимательства с органами контроля (надзора), где профилактика играет ведущую роль. Требование осуществления профилактики нарушений обязательных требований включено Федеральным законом N277-ФЗ в легальную дефиницию понятия «государственный контроль (надзор)», данную в ст. 2 Федерального закона N294-ФЗ.
В соответствии с указанными изменениями, вступившими в силу по истечении 180 дней со дня официального опубликования Федерального закона N277-ФЗ, т. е. уже в декабре 2016 г., государственный контроль (надзор), равно как и муниципальный контроль, следует рассматривать как деятельность уполномоченных органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований не только посредством организации и проведения традиционных проверок с последующим принятием мер по пресечению нарушений и устранению их последствий, но также с помощью мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, распространения новых методов контроля (надзора), не требующих взаимодействия с контролируемыми субъектами. Обязательными элементами контрольно-надзорной деятельности должны стать анализ и прогнозирование законности осуществления предпринимательской деятельности.
Профилактика правонарушений является важным элементом системы управления рисками. Часть 2 ст. 8.1 Федерального закона N294-ФЗ устанавливает, что риск-ориентированный подход как метод организации и осуществления государственного контроля (надзора) предполагает выбор интенсивности и формы проведения мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований в зависимости от категории риска либо класса (категории) опасности деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя.
В соответствии со ст. 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ органы контроля (надзора) в целях предупреждения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, осуществляют мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований в соответствии с ежегодно утверждаемыми ими программами профилактики нарушений.
Федеральный законодатель сформулировал перечень основных средств профилактики нарушений обязательных требований в ч. 2 ст. 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ. В этот перечень вошли:
- информирование посредством размещения на официальных сайтах для каждого вида контроля (надзора) перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, подлежащие проверке, с раскрытием содержания этих требований;
- информирование контролируемых лиц с помощью актуальных руководств и рекомендаций по соблюдению обязательных требований, проведения семинаров и конференций, публикаций в средствах массовой информации и т. д.;
- ежегодное обобщение практики контроля (надзора) и ее публикация, в том числе с указанием наиболее часто встречающихся нарушений обязательных требований и рекомендаций по их недопущению;
- выдача предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.
Полнее формы и методы профилактической деятельности контрольнонадзорных органов на федеральном и региональном уровнях раскрываются в Методических рекомендациях по подготовке и проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований, утвержденных Протоколом заседания подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 20 января 2017 г. N 1 (далее - Методические рекомендации). Ими же определяется и само понятие «профилактическое мероприятие» (см.: п. 3). Важным представляется положение Методических рекомендаций о том, что информирование, как один из видов профилактических мероприятий, должно осуществляться в отношении неопределенного круга подконтрольных субъектов с помощью средств массовой информации (печатные издания, телевидение, радио, социальные сети и др.) и социальной наружной рекламы. Упор при информировании должен быть сделан на важности добросовестного соблюдения обязательных требований для формирования и укрепления культуры безопасного поведения. Выбор данного вида профилактики опосредуется сферами государственного контроля (надзора), затрагивающими наиболее широкий круг подконтрольных субъектов.