Перечень профилактических мероприятий, установленный как в Федеральном законе N 294-ФЗ, так и в Методических рекомендациях, не является закрытым. Каждый орган, наделенный функциями контрольно-надзорной деятельности, формирует свою программу профилактики нарушения обязательных требований и вправе дополнять перечень другими видами профилактических мероприятий, включая обусловленные спецификой его деятельности.
Вместе с тем, как показывает анализ принятых программ профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору), федеральные органы исполнительной власти в основном не выходят за пределы тех видов и форм, которые установлены Методическими рекомендациями См.: Приказ ФССП России от 21 июня 2017 г. N 310 «Об утверждении Программы профилак-тических мероприятий, направленных на предупреждение нарушения обязательных требований, соблюдение которых оценивается Федеральной службой судебных приставов при проведении ме-роприятий по федеральному государственному контролю (надзору) за деятельностью юридиче-ских лиц, включенных в государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, на 2017 год», приказ Росрыболовства от 4 мая 2017 г. N 256 «Об утверждении Программы профилактики нару-шений требований законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в центральном аппарате Росрыболовства при осуществлении федерального государственного кон-троля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключе-нием водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, на 2017 год», приказ Росаккредитации от 28 февраля 2018 г. N 44 «Об утверждении программы профилактики наруше-ний обязательных требований в Федеральной службе по аккредитации при осуществлении феде-рального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц на 2018 год», приказ ФАС России от 1 декабря 2017 г. N 1630/17 «Об утверждении Порядка организации работ по про-филактике нарушений обязательных требований», приказ Роструда от 30 ноября 2017 г. N 691 «Об утверждении Программы профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается Федеральной службой по труду и занятости при проведении мероприятий по федеральному государственному надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на 2018-2020 годы, Плана-графика профилактических мероприятий, на-правленных на предупреждение нарушений обязательных требований трудового законодательства, и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на 2018 год», приказ ФСТЭК России от 1 марта 2017 г. N 38 «Об утверждении Программы профилактики нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении ФСТЭК России ме-роприятий по контролю в рамках федерального государственного контроля за соблюдением рос-сийскими участниками внешнеэкономической деятельности законодательства Российской Федера-ции в области экспортного контроля, на 2017 год» // СПС Консультант Плюс и т. д..
Согласно Стандарту комплексной профилактики нарушений обязательных требований, утвержденному протоколом заседания проектного комитета от 12 сентября 2017 г. N 61 (11), общий видовой состав применяемых контрольно-надзорным органом профилактических мероприятий должен определяться с учетом специфики подконтрольной сферы общественных отношений и обосновываться характеристикой целевой аудитории, конкретными целями и желаемыми результатами от применения профилактических мер. Так, в приказе Роскомнадзора от 12 декабря 2017 г. N 246 «Об утверждении Программы профилактики нарушений обязательных требований на 2018 год» дополнительно указываются следующие профилактические мероприятия:
- индивидуальное и общее консультирование по вопросам соблюдения обязательных и лицензионных требований Консультирование может проводиться в определенных формах: публикация разъяснительных комментариев, социальная реклама, горячие линии, организация очных консультаций, предоставле-ние онлайн-консультаций, осуществление информационной рассылки отраслевым союзам, ежеме-сячное проведение дня открытых дверей и др.;
- информирование через средства массовой информации;
- разработка системы поощрений и мероприятий по стимулированию добросовестных подконтрольных субъектов, а также методики и критериев оценки их добросовестности;
- создание интерактивных сервисов Интерактивные сервисы призваны обеспечить учет, сбор статистических данных, позволяющих проводить оценку состояния подконтрольной среды и выявлять особенности субъектов контроля, а также взаимодействие с подконтрольными субъектами..
В соответствии с утвержденным протоколом заседания проектного комитета от 20 декабря 2017 г. N 78 (14) Паспортом приоритетного проекта «Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований» (далее - Паспорт), начиная с 2018 г. все контрольно-надзорные органы должны проводить ежеквартальные публичные мероприятия для подконтрольных субъектов, ежеквартально публиковать доклады по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений с возможными мероприятиями по их устранению (так называемые «черные книги»), ежеквартальные публикации докладов с руководствами по соблюдению обязательных требований (так называемые «белые книги»).
Данным Паспортом запланировано последовательное присвоение видам контроля (надзора) 1-го и 2-го уровней зрелости ведомственной системы профилактики нарушений с достижением показателя в 100% к 2025 г. Уровни зрелости должны характеризовать степень адаптации контрольно-надзорными органами политики «умного» регулирования, восприятие профилактической идеологии. По мнению разработчиков системы уровней зрелости, на начальном уровне субъекты воспринимают необходимость профилактики как формальную обязанность. На первом уровне должны появиться осознанность и предметная избирательность, диалоговое взаимодействие с подконтрольными субъектами, целевая ориентация каждой профилактической меры. На втором уровне зрелости деятельность контрольно-надзорных органов должна быть нацелена на недопущение причинения вреда охраняемым законом ценностям, профилактика должна быть интегрирована в деятельность контрольно-надзорного органа, влиять на внутриведомственные процессы.
Еще более подробно регламентирует профилактическую деятельность законопроект N 332053-7, в котором названо десять видов профилактических мероприятий. В их числе меры стимулирования добросовестности, выдача рекомендаций, профилактическое сопровождение, профилактический визит, объявление предостережения и др. Реализация данных мер - дело уже ближайшего будущего.
Из зарубежного опыта известны более перспективные технологии, содержанием которых является сотрудничество, формирование партнерских соглашений между компаниями и контрольно-надзорными органами (см.: Dimaggio &Powell, 1983, p. 147), добровольное соблюдение обязательных требований (voluntary compliance) (см. об этом: Lobel, 2004, p. 342; Sparrow, 2000, p. 87; Scholz, 1997, p. 258), бесконтактное взаимодействие (non-shot interaction) (Lobel, 2004, p. 443). Исследователи направляют внимание на исследование вопросов формирования культуры соблюдения обязательных требований (см.: Braithwaite, 1985, p. 178-179), доверия между бизнесом и властью (см.: Simon, 2003, p. 41), взаимной ответственности (см.: Lobel, 2005, p. 1103), обеспечивающей движение «от стен к сети» (Friedman, 1999, p. 8). В практику деятельности контрольно-надзорных органов внедряются гибкие технологии, такие как «tit-for-tat», предусматривающие разные подходы к компаниям. Вначале демонстрируется дружелюбный подход, когда незначительные нарушения игнорируются инспектором при проверках, если контролируемый объект стремится добровольно исполнить вменяемые ему требования. При установлении факта злоупотребления доверием со стороны компании отношение к ней ухудшается, применяются строгие меры воздействия, налагаются максимальные штрафные санкции. Но если компания реагирует на такое воздействие и демонстрирует добрую волю, контрольно-надзорный орган «смягчает» свое отношение к ней (подробнее об этом см.: Ayres &Braithwaite, 1992; Bardach &Kagan, 1982).
Наиболее существенным недостатком положений о профилактике, отмеченным как в Федеральном законе N 294-ФЗ, так и в законопроекте N 332053-7, является, по нашему мнению, непоследовательность в определении предмета профилактики.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона N 294-ФЗ, государственный контроль (надзор) - это деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством проведения проверок и мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований. Это значит, что профилактика направлена на соблюдение обязательных требований. Но в части 3 ст. 8.2 того же Федерального закона говорится о том, что профилактика нацелена на предупреждение причинения вреда, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а в части 4 этой же статьи и в других статьях - вновь говорится о профилактике нарушений обязательных требований.
В законопроекте N 332053-7 разработчики использовали другое понятие - «профилактика рисков причинения вреда». Устанавливается, что профилактические мероприятия направлены на снижение риска причинения вреда (ущерба).
В ст. 54 законопроекта определены цели профилактики рисков причинения вреда (ущерба). Таких целей три: 1) увеличение числа лиц, добровольно соблюдающих обязательные требования; 2) устранение причин и условий, приводящих к причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и 3) обеспечение прозрачности обязательных требований и доступности сведений о способах их соблюдения В третьем пункте названа мера профилактики, поскольку профилактическое воздействие осу-ществляется в том числе и за счет доступности сведений об обязательных требованиях и о том, как обеспечить их соблюдение. Профилактическая мера никак не может быть одновременно целью профилактики..
Отмеченная неопределенность осложняется многозначностью самого понятия «профилактика» и разнообразием средств профилактического воздействия. Во-первых, профилактика является основной целью наказания, как административного, так и уголовного. В соответствии с частью 1 ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание «применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами». На угрозе наказания как средстве предупреждения нарушений и следующих за ними происшествий основана традиционная модель сдерживания мотивов противоправного поведения (см.: Scholz, 1997). Во-вторых, как определяется законопроектом N 332053-7, государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль осуществляются также в целях предупреждения и пресечения причинения вреда (ущерба) жизни, здоровью граждан, иным охраняемым законом ценностям. Зарубежные исследователи (Levine, Toffel &Johnson, 2012) отмечают снижение случаев причинения вреда после проверок: проверки сами по себе оказывают профилактическое воздействие. В-третьих, в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики в Российской Федерации», под профилактикой правонарушений следует понимать «совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения» Законодатель в Федеральном законе N 294-ФЗ (равно как и разработчики законопроекта N 332053-7) создает правовую коллизию с положениями названного Федерального закона, поскольку профилак-тика в контрольно-надзорной деятельности является неотъемлемой составной частью профилактики правонарушений в целом, а нарушения обязательных требований образуют составы правонаруше-ний, на предупреждение которых и должна воздействовать система профилактики. Контрольно-над-зорные органы входят в систему профилактики правонарушений и должны действовать в соответ-ствии с данным Федеральным законом..
Руководствуясь законодательными новеллами, мы должны толковать профилактику в контрольно-надзорной деятельности как специальный вид профилактики в целом, что, впрочем, не снимает задачу определения предмета профилактического воздействия. Выше было установлено, что применительно к теме исследования возможна профилактика: а) нарушений обязательных требований, б) причинения вреда (ущерба), в) возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и г) рисков причинения вреда (ущерба).
Между этими предметами прослеживаются логические связи. Правонарушения, как и чрезвычайные ситуации, могут привести к причинению вреда (ущерба). Многие правонарушения, например, невыполнение требований безопасности, создают риски причинения вреда (ущерба). Но, как мы уже отмечали выше, далеко не все обязательные требования направлены на предотвращение вреда (ущерба). Во многих случаях они лишь обеспечивают деятельность контрольно-надзорных органов или иных органов управления (например, обязанность предоставлять определенные сведения, статистические данные), однако неисполнение таких требований образует составы административных правонарушений.
Профилактическое воздействие в отношении чрезвычайных ситуаций природного характера - очевидный нонсенс. Здесь необходимо говорить о последствиях чрезвычайных ситуаций. Профилактика должна быть направлена на подготовку к таким чрезвычайным ситуациям - предупредить их невозможно.
Также нельзя согласиться с положением о профилактике рисков причинения вреда (ущерба). Профилактическая деятельность должна привести к снижению оцениваемого риска, но результатом должно быть непричинение вреда (ущерба). В данном случае достигнутый в ходе профилактики уровень риска - результат профилактической деятельности.
Все это свидетельствует о том, что нормативное правовое регулирование отношений, складывающихся при осуществлении контрольно-надзорными органами полномочий по профилактике, находится в процессе формирования. Недостаточно четко и однозначно определены цели профилактики, предмет профилактического воздействия, положения законодательства о контроле (надзоре) в части регулирования профилактической деятельности не согласованы с положениями Федерального закона «Об основах системы профилактики в Российской Федерации». В то же время законодательными новеллами предусматривается оценка эффективности мер профилактики, для чего необходимо выработать релевантные оценочные показатели. Решению данной задачи посвящен следующий раздел настоящей статьи.