Материал: Перспективы использования государственного имущества

Ущерб, причиняемый многочисленными серьезными, но имеющими тем не менее частный характер, упущениями законодательства, усугубляется отсутствием единой для всех сегментов государственной собственности, законодательно оформленной концепции управления государственной собственностью, которое не компенсируется наличием безусловно нужных, но разрозненных законодательных актов, имеющих отношение к регулированию отношений государственной собственности4.

Думается, что одной из необходимых предпосылок, исключающих или сокращающих количество "пробелов" в законодательстве, является разработка, кроме действующих законодательных актов, регулирующих процесс управления отдельными сегментами государственной собственности (Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, Земельный кодекс, Лесной кодекс, закон "О государственных и муниципальных предприятиях", закон "О недрах" и др.), единого законодательного документа, устанавливающего общие принципы регулирования отношений государственной собственности с учетом ее специфики. В нем должны быть сформулированы концептуальные основы управления государственной собственностью и определены (с учетом всех аспектов ее специфики) основные параметры институционального обеспечения ее функционирования, в частности:

         критерии отнесения различных объектов собственности к собственности государственной;

         принципы управления, общие для всех ее сегментов;

         принципы ее надежной правовой защиты;

         принципы правового принуждения ее субъектов к ее сохранению и эффективному использованию;

         принципы определения меры ответственности за ущерб, причиняемый государственной собствнности;

         система эффективных форм, методов и процедур государственного, вневедомственного и общественного контроля за ее целевым и эффективным использованием.

Специальное, отдельное внимание при совершенствовании законодательной базы, регулирующей функционирование государственной собственности, должно быть уделено разработке системы мер по ее защите, что объясняется спецификой ее подлинного субъекта - общества, заключающейся в невозможности его персонификации, препятствующей его участию в управлении своей собственностью. Поэтому для полноценной защиты государственной собственности явно недостаточно только общих для всех форм собственности институтов и механизмов, принуждающих к соблюдению прав собственности. Необходимы дополнительные методы ее защиты, поскольку она нуждается в защите не только и, возможно, не столько от субъектов других форм собственности, сколько от собственных субъектов в лице представителей бюрократического аппарата, наделенного полномочиями собственника.

Необходимость учитывать данное обстоятельство должна, на наш взгляд, иметь приоритетное значение при разработке концепции и стратегии управления государственной собственностью, с тем чтобы исключить возможность злоупотреблений правами и полномочиями собственника со стороны бюрократического аппарата всех уровней управления. Нерешенность данной проблемы резко снижает эффективность любых других мер (даже самых совершенных) по повышению качества управления государственной собственностью, поскольку способствует трансформации прав государственной собственности в частные права представителей органов власти и неформальной институционализации коррупционных отношений.

С целью активизации работы по повышению качества государственного регулирования процесса распоряжения государственной собственностью представляется необходимым провести тщательную инвентаризацию независимыми экспертами, например Счетной палатой РФ и Общественной палатой, нормативной и законодательной базы, регулирующей деятельность госслужащих, связанную с распоряжением государственной собственностью. Целесообразно в процессе инвентаризации акцентировать внимание на выявлении пробелов и упущений в регламентации деятельности тех органов власти и звеньев управления, которые обладают полномочиями по распоряжению государственной собственностью.

Формирование на законодательном уровне более эффективной системы институтов принуждения органов власти (всех ветвей и всех уровней), уполномоченных управлять государственной собственностью, к ее сохранению, воспроизводству и эффективному использованию является ключевым направлением обеспечения защиты государственной собственности от злоупотреблений бюрократического аппарата. Использование более жестких, более эффективных норм его принуждения к сохранению и эффективному использованию государственной собственности позволит если не устранить полностью, то существенно нейтрализовать негативное воздействие на ее эффективность ее основного "провала" - отсутствия у представителей органов власти, осуществляющих полномочия собственника, естественных мотиваций ее сохранять и эффективно использовать.

Данные нормы должны обеспечить на законодательном уровне не только жесткую и детальную регламентацию всех процедур по распоряжению государственной собственностью, но и меры неотвратимой ответственности (в том числе и уголовной) за соблюдение установленных регламентов, обязательно адекватные ущербу, причиненному государственной собственности.

Глава 2. Анализ способов и механизмов использования государственного и муниципального имущества

.1 Анализ механизмов приватизации государственного имущества

Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 № 2102-р (далее - Программа приватизации) обеспечил развитие процессов структурного преобразования государственного сектора экономики, начатых в предыдущие годы, для достижения целей перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики.

В соответствии с установленной целью Программы приватизации Федеральным агентством по управлению государственным имуществом организована планомерная работа по приватизации федерального имущества, направленная на последовательную реализацию следующих задач:

создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий;

сокращение государственного сектора экономики в целях развития и стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов;

улучшение корпоративного управления;

стимулирование развития фондового рынка;

формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики;

формирование доходов федерального бюджета.

В 2011 году Росимуществом существенно расширено информационное сопровождение продаж приватизируемого федерального имущества. В частности, осуществлялось:

размещение информации о приватизируемом имуществе в официальном бюллетене Росимущества «Государственное имущество»;

размещение дополнительной информации для потенциальных инвесторов на сайте Росимущества (www.rosim.ru <#"893544.files/image003.gif">

Рисунок 2.1. Распределение по способам продаж в 2011 г.

Анализ структуры состоявшихся продаж по способам показывает, что на долю первичных продаж (преимущественное право и все виды аукционов) приходится 71% приватизированных предприятий, в то время как на долю вторичных способов продаж (продажа посредством публичного предложения и продажа без объявления цены) - 29%.

Доход от первичных продаж (преимущественное право, аукционы) составил 20,85 млрд.руб., или 88 % от общей суммы средств, подлежащих перечислению в бюджет, тогда как доход от вторичных продаж (публичное предложение и продажа без объявления цены) - 2,73 млрд.руб., или 12 %.

Анализ результативности использования различных способов продажи по итогам 2011 г. представлен на рисунке 2.2.

Рисунок 2.2. Информация об эффективности проводимых продаж (по способам).

Из рисунка 2.2 следует, что самыми результативными, имея ввиду положительный результат продажи, оказались и продажи без объявления цены (из 19 продаж состоялись 18) и закрытые аукционы, самый низкий показатель (46,7%) - у продаж посредством публичного предложения. Средняя по всем способам результативность составила 60,5%.

Количественное соотношение несостоявшихся продаж в зависимости от способа (см. рис.2.3) и от размера выставленного на продажу пакета акций (см. рис. 2.4) представлено ниже.

Рисунок 2.3. Соотношение несостоявшихся продаж в зависимости от

способа приватизации.

Рисунок 2.4. Соотношение несостоявшихся продаж в зависимости от размера выставленного на продажу пакета акций.

Количество непроданных пакетов акций в 2011 году со 100% участием государства составило 73%. Этот показатель превышает количество проданных пакетов с аналогичным участием государства. Другая ситуация с пакетами акций с долей участия государства от 25% до 50%, а также менее 25%, количество реализованных на торгах превышает количество аналогичных пакетов несостоявшихся продаж, что показывает рост интереса владельцев пакетов предприятий и частных инвесторов к блокирующим пакетам акций этих предприятий.

Анализ динамики показателей исполнения прогнозного плана по годам позволяет сделать вывод, что мероприятия, проведенные Росимуществом и его территориальными управлениями в 2011 году, включающие как работу с потенциальными инвесторами, так и расширение информационного сопровождения продаж, позволили достичь существенного роста количества и эффективности продаж государственных пакетов акций (долей в уставных капиталах), и показать результаты работы, значительно превышающие показатели предыдущих лет (см рис. 2.5).

Рисунок 2.5. Динамика показателей исполнения прогнозного плана по годам.

2.2 Анализ механизма аренды госимущества

В целях осуществления контроля за соблюдением федерального законодательства и поручений Президента Российской Федерации, в том числе по вопросам управления и распоряжения федеральным имуществом, Росимуществом в соответствии с Положением о порядке проведения проверок деятельности территориальных органов Федерального агентства по управлению государственным имуществом, утвержденным приказом Росимущества от 4 марта 2009 г. № 57, организуются и проводятся проверки деятельности территориальных управлений Росимущества (комплексные, тематические, контрольные), том числе с привлечением работников других структурных подразделений Росимущества.

В 2011 году проведено 54 проверки деятельности территориальных управлений Росимущества, в том числе 19 комплексных (из них 1 - внеплановая проверка), 17 - контрольных, 18 тематических (из них 8 - внеплановых проверок). Распоряжениями Росимущества от 20 октября 2011 г. № 2508-р, от 20 декабря 2011 г. № 3215-р проверки деятельности 14-ти территориальных органов Росимущества перенесены на 2012 год.

По результатам проведенных проверок территориальным управлениям Росимущества вынесены предписания о необходимости устранения выявленных нарушений, а также неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы управления и распоряжения федеральной собственностью. Территориальными управлениями Росимущества составлены планы устранения выявленных недостатков и нарушений. Акты проверок территориальных органов направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для принятия в порядке надзора мер прокурорского реагирования в случае необходимости.

Также информация о результатах проверки учитывается при подведении итогов работы территориального управления за год, при премировании руководителя (и.о. руководителя) территориального управления (в соответствии с приказом Росимущества от 15 июня 2011 г. № 212, а также при проведении организационно-штатных мероприятий в территориальных органах Росимущества).

В целях организации работы территориальных органов, улучшения их взаимодействия с центральным аппаратом Росимущества в 2011 г. было проведено расширенное совещание с участием всех территориальных управлений Росимущества.

В части организации работы территориальных органов в сфере передачи в аренду федерального имущества необходимо отметить следующее.

Центральным аппаратом Росимущества на основании анализа предложений территориальных управлений были подготовлены плановые задания на 2011 г. для территориальных органов по обеспечению поступлений в федеральный бюджет прочих доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов власти и созданных ими учреждений (за исключением имущества федеральных автономных учреждений, далее - Доходы от аренды), утвержденные приказом Росимущества от 23 марта 2011 г. № 88 «О мерах по выполнению бюджетного задания на 2011 год» (в редакции приказа Росимущества от 2 декабря 2011 г. № 374), в соответствии с которым территориальным органам необходимо было за истекший год обеспечить поступление Доходов от аренды в федеральный бюджет в размере 1 440 000 тыс. руб.

В целях контроля за выполнением территориальными органами указанных выше плановых заданий регулярно проводился мониторинг поступления Доходов от аренды в течение 2011 г. и принимались меры по активизации деятельности территориальных управлений Росимущества, в том числе претензионно-исковой работы в отношении юридических и физических лиц, не исполняющих обязательства по договорам аренды федерального недвижимого имущества.

В целях проведения комплекса мер по повышению доходов федерального бюджета и погашению задолженности по арендным платежам территориальные управления Росимущества в соответствии с поручениями Росимущества от 17 февраля 2010 г. № ПП-09/3730 и от 21 мая 2010 г. № ЮП-09/13300 ежемесячно представляют отчеты об арендаторах-должниках, сумме просроченной задолженности, а также о конкретных мероприятиях, принятых ими во исполнение планов мероприятий, направленных на погашение задолженности по арендной плате в отношении арендаторов-должников.

По итогам работы за 2011 год территориальные органы обеспечили поступление Доходов от аренды в размере 1 298 901 тыс. руб., что составило 90,2 % исполнения планового задания.

Следует отметить, что территориальными управлениями в 2010 году были спрогнозированы поступления в 2011 году Доходов от аренды в размере 960 000 тыс. руб., что составляет 74 % от итоговых поступлений.

В целях исполнения поручения Министра экономического развития Российской Федерации Э.С. Набиуллиной от 18 января 2010 г. № Д08-111 о повышении эффективности передачи в аренду объектов федерального имущества Росимуществом был издан приказ от 02 апреля 2010 г. № 75 «Об утверждении Плана мероприятий по повышению эффективности передачи в аренду объектов федерального имущества». Во исполнение указанного поручения Росимущество ежемесячно представляет в Минэкономразвития России информацию о ходе проводимой работы.

Отдельно следует отметить работу Росимущества по передаче в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства федерального имущества на льготных условиях в рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 21 августа 2010 г. № 645 «Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства при предоставлении федерального имущества».

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 21 августа 2010 г. № 645 «Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства при предоставлении федерального имущества» Росимуществом проводится работа по формированию, утверждению и ведению перечней недвижимого федерального имущества (за исключением земельных участков), свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), для предоставления во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства по льготным ставкам арендной платы.

В настоящее время в указанную имущественную поддержку вовлечено 677 объектов имущества в 54 субъектах Российской Федерации (перечни утверждены распоряжениями Росимущества от 22 февраля 2011 г. № 184-р - 617 объектов в 54 субъектах Российской Федерации и от 2 декабря 2011 г. № 3012-р - 60 объектов в 12 субъектах Российской Федерации), информация о которых размещена на официальном сайте Росимущества в сети Интернет, а перечни опубликованы в официальных бюллетенях Росимущества от 4 марта 2011 г. № 13 и 14 и от 9 декабря 2011 г. № 107.