В 1902 г. опросные листы велись по трем направлениям: города и иные населенные пункты; городские и дачные имущества; отдельные помещения (квартирный листок). В специальные бланки вносились данные, относящиеся ко всему владению в совокупности, из каких бы разнородных частей оно ни состояло: жилые дома, надворные постройки и службы, торговые и промышленные помещения, склады, сады, огороды, пустыри и пр. Каждый участок земли, имеющий самостоятельную границу, считался отдельным владением, т.е. отдельной единицей описания. Не подлежали регистрации лишь временные сооружения (ярмарочные балаганы, передвижные и перевозные постройки). При описании указывались сведения о валовой доходности со всех построек данного владения, а также убытки от простоя каких-либо помещений.
Для установления справедливых налогов под контролем Министерства государственных имуществ проводилась оценка всех объектов недвижимости. Правила оценки для обложения земскими сборами были датированы 1893 г., а изменения к ним - 1899 г. Эти правила определяли, кем должна быть проведена оценка, кто должен входить в состав губернских, уездных оценочных комиссий, порядок действий комиссий, права их членов. Они содержали и подробный перечень имущества, которое подлежало или не подлежало оценке, порядок установления и утверждения оценок имущества, в том числе земель, лесов, недвижимого имущества в городских поселениях и сельских построек, фабрик, заводов, торговых и промышленных помещений.
В Москве была составлена Ведомость цен на городские земли. В 1914г. Москва была разделена на 17 частей (зон), и для каждой части установлена минимальная и максимальная цены квадратной сажени. Дифференциация цен доходила до 20 раз. Измерялись и оценивались не только земельные участки, но и постройки[14, 596].. За единицу измерения была выбрана кубическая сажень. Уже тогда различались хозяйства предпринимательские, которые возводили постройки в городах с целью извлечения дохода, и хозяйства потребительские, дома которых удовлетворяли только собственную потребность иметь жилище.
Для оценки различных видов недвижимого имущества принимались во внимание месторасположение, вид и назначение помещений, число комнат в помещении, состояние зданий, материал построек и т.д. Учитывались от 2-3 до 10 и более показателей, влияющих на валовую доходность. Средняя величина валового дохода за вычетом средней величины расходов по содержанию имущества (на очистку и ремонт тротуаров, дымовых труб, содержание дворника и ночного сторожа, на страхование, уплату повинностей и "доставление полицейских сведений в адресный стол") определяла чистую доходоспособность имущества в расчете на принятую единицу измерения для каждого городского района. Периодически проводилась переоценка городской недвижимости, что позволяло более правильно устанавливать налогообложение при изменении условий экономической жизни.
В конце XIX века прослеживается четкая тенденция усиления роли недвижимости в качестве объекта городских налогов и источника различных видов доходов местных бюджетов. Специалисты отмечают, что обложение промыслов и денежных капиталов никогда не играло серьезной роли в местных финансах. Движимый капитал труднее привлечь к обложению, и даже действующие законы устанавливали меньшие ограничения именно при обложении недвижимости. Сами города, конкурируя между собой в привлечении капиталов, стремились установить льготные ставки налогообложения для предпринимателей[13, 311].. Поэтому в центр внимания местных органов власти попали две проблемы - это муниципализация городских предприятий и усиление роли недвижимости в налоговой системе городов, а также создание новых самостоятельных форм ее обложения (обложение ренты и прироста ценности городской недвижимости).
Наиболее крупные поступления давал
налог с недвижимого имущества, в том числе с владельцев городских земельных участков.
В статью "Доходы от недвижимого имущества" включались в первую
очередь доходы с городских земель, сдаваемых во временное пользование (аренду)
жителям города.
.3 Современное состояние, проблемы и
перспективы управления госсобственностью в РФ
Формирование инновационной экономики, приобретающее для российского общества характер императива, невозможно без его соответствующего институционального обеспечения, т.е. без создания на законодательном уровне организационных, экономических и правовых условий развития национальной инновационной системы.
Соответствующие институциональные изменения требуются и в сфере отношений государственной собственности. Особый акцент на необходимости совершенствования институтов регулирования государственной собственности с целью расширения возможностей использования присущих ей системных резервов инновационного развития представляется целесообразным и далеко не лишним, поскольку переход к инновационной экономике невозможен без определенной активизации участия государственного сектора в этом процессе не только в качестве его организатора, но и в качестве активного субъекта его реализации. Данный вывод можно аргументировать тем, что современные тенденции экономического роста существенно повышают потребность общественного производства в использовании системообразующих качеств, системных резервов, которыми обладает государственная собственность.
Во-первых, это значительно большие возможности государственного сектора обеспечить высокое качество образования, востребованного новыми современными тенденциями технологического прогресса. На данном этапе качество знаний, получаемых в государственных высших учебных заведениях, безусловно, не на один порядок выше качества знаний, приобретаемых в большинстве частных институтов.
Во-вторых, это значительно большие возможности государства развивать фундаментальные научные исследования, значение которых неизмеримо возрастает в связи с тем, что они являются базой развития инновационной деятельности и способствуют удовлетворению растущих потребностей экономики в новых современных технологиях.
В-третьих, это высочайший уровень концентрации финансовых ресурсов в собственности государства, позволяющий использовать их для развития инновационного и научно-образовательного потенциала на основе реализации долгосрочных, наукоемких, высокорискованных инновационных технологических проектов, а также для воздействия, в том числе и через государственную контрактную систему, на развитие фундаментальной науки, а также отраслей и производств, имеющих ключевое значение для формирования инновационной экономики.
В-четвертых, это не до конца разрушенный технологический потенциал предприятий оборонно-промышленного комплекса, чудом сохранившийся в условиях многолетней деструктивной политики по отношению к ведущим отраслям обрабатывающей промышленности.
Наконец, это специфическая институциональная особенность государственной собственности, представляющая особый интерес для периода становления инновационной экономики, возможность, в случае необходимости, не подчинять процесс ее использования задаче перманентной максимизации прибыли. Данная особенность особенно актуальна для инновационной деятельности, отличающейся значительно более высокими рисками и высокой степенью неопределенности результатов.
Одним из ключевых направлений совершенствования управления государственной собственностью является радикальное повышение качества экономического законодательства, в той или иной степени воздействующего на отношения собственности, превратившегося в постоянно действующий источник серьезных деформаций отношений государственной собственности, не обеспечивающего в настоящее время ее достаточно надежную защиту от злоупотреблений и необходимые условия реализации ее потенциала. Низкое качество экономического законодательства, на наш взгляд, - основная причина неудовлетворительного качества управления государственной собственностью во всех ее сегментах.
Основное проявление низкого качества законодательного регулирования отношений государственной собственности - наличие многочисленных пробелов, сохраняющих за представителями бюрократического аппарата, наделенного полномочиями по распоряжению государственной собственностью, избыточные, нерегламенти- рованные права собственности. Наличие у государственных чиновников неучтенных законом прав собственности затрудняет полноценный контроль за процессом ее использования, блокирует процесс реализации ее потенциала и практически легализуют ее теневую приватизацию. Вот далеко не полный перечень такого рода пробелов, о которых много пишется и которые всем известны:
неупорядоченность в течение всего периода реформирования российской экономики законодательного регулирования трансфертных цен, использование которых в качестве механизма офшорного бизнеса сокращает поступление доходов в бюджетную систему, увеличивает отток капитала из страны;
низкое качество законодательного регулирования государственных закупок, позволяющее государственным чиновникам злоупотреблять громадными суммами бюджетных средств;
существующая до сих пор возможность установления на законодательном уровне практически монопольных цен на услуги естественных монополий ( в том числе и государственных), темпы роста которых перманентно превышают темпы роста инфляции. Монопольные цены подавляют экономический рост в отраслях обрабатывающей промышленности, препятствуют диверсификации российской экономики, способствуя дальнейшей деиндустриализации страны, снижают жизненный уровень населения и поступления в бюджет из-за снижения налоговой базы во всех сферах деятельности, потребляющих услуги естественных монополий;
чрезмерный либерализм в государственном регулирования офшорного бизнеса российских компаний, проявляющийся в легальной возможности использования офшорных схем при продаже активов крупных российских компаний. Продавая формально не активы, а офшорные структуры, владеющие ими, крупный бизнес уходит от налогообложения. По некоторым оценкам, 80 % сделок при продаже активов на фондовом рынке проходят через офшорные компании. В результате бюджетная система теряет миллиарды долларов налоговых доходов.
Приведем далеко не полный перечень пробелов законодательства, легализующих нарушение прав государственной собственности представителями бюрократического аппарата, обладающими полномочиями по управлению и распоряжению государственной собственностью. Многочисленные пробелы в экономическом законодательстве закрепляют за ними избыточные, нерегламентированные законом права собственности, злоупотребление которыми причиняет громадный ущерб государственной собственности, существенно снижает финансовую базу инновационного развития и реализации общенациональных интересов, расширяет масштабы коррупционных отношений.
Дополнительным аргументом в пользу признания первостепенности решения проблем полноценной защиты прав государственной собственности в процессе управления ее использованием и тем более в процессе дальнейшего реформирования отношений собственности может служить тот факт, что наличие легальных возможностей передела государственной собственности не только препятствует реализации общенациональных интересов, но и деформирует частную собственность, подавляя естественные мотивации ее субъектов к эффективной деятельности, поскольку передел государственной собственности, безусловно, менее затратный и менее рискованный способ максимизации прибыли по сравнению с инвестиционной и инновационной деятельностью. Широкие возможности его использования существенно снижают интерес экономических агентов к технической и технологической модернизации, к инвестициям в инновации.
Не меньший вред сохранение просчетов законодательства, создающих предпосылки для расширения масштабов коррупции, причиняет рыночным отношениям, поскольку в этих условиях конкуренция за доступ к административному ресурсу, позволяющему максимизировать прибыль за счет перераспределения государственной собственности, зачастую вытесняет конкуренцию за ее увеличение посредством снижения издержек производства и инвестиционной активности.
Жесткое сокращение масштабов теневой деятельности в сфере использования государственной собственности может стать мощным источником дополнительных доходов государственного бюджета и сокращения его дефицита. Кроме того, ликвидация пробелов и коррупциогенных норм в экономическом законодательстве, легализующих теневую приватизацию государственной собственности, приобретает характер императива в процессе реформирования отношений собственности, ориентированных в обозримой перспективе на обеспечение необходимых условий формирования инновационной экономки.
Учитывая, с одной стороны, критический характер дефицита финансовых ресурсов, необходимых как для выполнения социальных обязательств, так и для обеспечения перевода экономики на рельсы инновационного развития, с другой стороны, наличие существенных резервов их увеличения, неиспользуемых из-за низкого качества законодательных норм, регулирующих отношения государственной собственности, представляем целесообразной инвентаризацию Счетной палатой РФ экономического законодательства на предмет выявления и ликвидации пробелов и коррупциогенных норм, легализующих ее теневую приватизацию.
Наряду с пробелами законодательства, легализующими различные формы расхищения государственной собственности, на масштабы злоупотреблений бюрократического аппарата полномочиями по распоряжению ею сильное, если не основное, влияние оказывает юридическая непроработанность системы институтов ответственности государственных служащих за принятие решений, причиняющих ущерб государственной собственности и общенациональным интересам. Проблема юридической ответственности государственных служащих, в том числе и за злоупотребления полномочиями по распоряжению государственной собственности, до сих пор не получила адекватного решения в рамках реформирования и регулирования государственной службы. Право собственности, в том числе и государственной, становится ненадежным без налаженной системы юридической ответственности, без четкой и жесткой регламентации функций государственных служащих по распоряжению государственной собственностью. Между тем именно эти функции наименее регламентированы в нормативной базе, регулирующей государственную службу. В законе "О государственной службе" практически отсутствуют правовые нормы, устанавливающие принципы регламентации процедур по распоряжению государственной собственностью бюрократическим аппаратом и обеспечивающие его принуждение к соблюдению и защите прав государственной собственности.
В данной связи разработка системы эффективных, действенных институтов ответственности представителей бюрократического аппарата, по сути являющихся фактическими субъектами государственной собственности, за злоупотребления предоставленными им полномочиями по распоряжению ею, также должна занять центральное место в процессе повышения качества экономического законодательства.
В силу отмеченных обстоятельств программы реформирования отношений собственности, не предусматривающие радикальных мер по защите прав государственной собственности, не смогут оказать ожидаемого позитивного воздействия на процесс формирования инновационной экономики.
Разумеется, крайне важно, чтобы все названные выше и оставшиеся за кадром пробелы и коррупциогенные нормы законодательства, регулирующего экономические процессы, были достаточно оперативно компенсированы полноценными правовыми нормами, максимально исключающими возможность злоупотреблений со стороны представителей бюрократического аппарата по отношению к государственной собственности. Но в то же время необходимо отметить, что преодоление упущений законодательной базы не сводится только к устранению многочисленных "пробелов", облегчающих злоупотребления в процессе распоряжения государственной собственностью. Это лишь часть большой работы по устранению дефектов законодательства, успех которой во многом зависит от того, насколько она ориентирована на нейтрализацию не только вышеназванных пробелов и коррупциогенных норм, но и причин их возникновения и длительной консервации.
Одним из таких источников является, на наш взгляд, игнорирование системного подхода к организации управления государственной собственностью, проявляющееся, в частности, в отсутствии официальной концепции управления ею.