В полной мере это относится к проблематике конструирования отношений между Россией и Европейским Союзом. Мы должны быть вместе. Мы обречены на это. Как бы ни складывалась жизнь в краткосрочной перспективе.
Отрицание данной констатации в практической политике способно нанести колоссальный ущерб и России, и ЕС. Привести к утрате темпа. Неэффективному использованию, говоря проще, разбазариванию колоссальных ресурсов, ограниченных сил и средств, имеющихся у семьи европейских народов.
Если мы не хотим этого - а мы очевидно не стремимся к подобному развитию событий, давайте исходить из признания существующей реальности, как она сложилась на сегодня и на многие десятилетия вперед. Будем же мыслить и действовать прагматически.
В Европейском союзе мало стран, имеющих столь серьезные внутренние противоречия, как Россия. Евросоюз и Российская Федерация настолько отличаются по основным положениям законодательства и принципам международной политики, что их отношения почти неизбежно выглядят проблематичными. Политика Евросоюза по отношению к Российской Федерации должна основываться на трезвом понимании собственных интересов и заслуживающей доверия оценке приоритетов российской внутренней и внешней политики, с учетом долгосрочных перспектив сотрудничества и взаимодействия на основе общих интересов.
В политике долгосрочные интересы легче сформулировать, чем реализовать. Интересы Евросоюза и России в сфере безопасности и энергетики имеют большое политическое значение, но необязательно ведут к гармоничному развитию взаимоотношений. Россия и Евросоюз во многом зависят друг от друга и сотрудничают в долгосрочной перспективе. Но нынешняя политика сотрудничества скорее ведет к асимметрии отношений, что порождает беспокойство и дискомфорт, а не безопасность и гармонию. Это вытекает из принципиально различного характера России и Евросоюза в качестве субъектов мировой политики, а также их принципиально разных позиций по вопросам энергетики, безопасности и прав человека. Роберт Каган считает что "Россия и ЕС являются географическими соседями. Однако геополитически они живут в разных веках".
Евросоюз пытается преодолеть эту пропасть. Однако если его первоначальная стратегия 1990-х годов, называемая "трансформацией посредством интеграции", была довольно успешной, то сегодня она достигла своих пределов. Евросоюз и Российская Федерация существенно изменились с того времени, когда Брюссель разработал свою стратегию в отношении России. Эффективная внешняя политика Евросоюза должна быть основана на согласии и принятии консенсуса как внутри него самого, так и между Евросоюзом и третьими странами, консенсуса, основанного на полном доверии. Но фактически часто наблюдается неравенство в отношениях, поскольку более сильный Евросоюз побуждает страны выполнять требования ЕС в обмен на определенные привилегии: от доступа к европейскому общему рынку или другим экономическим преимуществам до предоставления полного членства. Следовательно, для Евросоюза намного легче достичь соглашения посредством позитивной политики поддержки и сотрудничества, нежели путем негативной политики, такой как дипломатические демарши и санкции. В отношениях России и ЕС двухсторонний консенсус обусловлен существующими проблемами. Отношения между Евросоюзом и Россией испытывают влияние целого ряда обстоятельств, касающихся внутренних условий обеих сторон: растущий авторитаризм в России и разногласия в Европе, с одной стороны, энергетическая зависимость и геополитическая конкуренция в приграничных областях, - с другой. В своей политике по отношению к России Европа должна учитывать слабости России так же, как считаться с ее сильными сторонами. Ни политика сдерживания, ни политика жестких требований не представляются эффективными для развития отношений РФ-ЕС, также как традиционные объединяющие стратегии, основанные на мягких условиях.
Евросоюз должен сосредоточиться на эффективной борьбе с конфликтами и преодолении неопределенности, а не требовать консенсуса как такового. В этом и есть различия между экспансивной стратегией Евросоюза и подходом России - "нам теперь не обязательно быть лучше" ("мы не обязаны всем нравится"). Мы приводим доводы в пользу того, что стратегия России может быть менее амбициозной, менее всеобъемлющей, менее политически "институционализированной", но более продуктивной.
При выдвижении инициативы на стокгольмском саммите российская сторона особо подчеркивала, что рассматривает ее как важный инструмент равноправного взаимодействия, как "улицу с двусторонним движением". Принцип равноправия аргументировался прежде всего тезисом, согласно которому нынешняя ситуация и перспективы ее развития в мире требуют мощного совместного научно-технологического и инновационного рывка "Большой Европы". Партнерство позволит решать двуединую задачу - обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие всех сторон "Большой Европы" и укреплять их позиции в глобальной конкуренции. Против этого руководство ЕС не стало возражать.
Но важно определиться, как и по каким направлениям укреплять совместно свои позиции в мире. Из этого вполне логично вытекало российское предложение проанализировать свои стратегии экономического развития и найти "точки соприкосновения". Конкретно речь шла о нашей "Стратегии-2020" и тогда еще формировавшейся стратегии ЕС "Европа 2020", принятой в 2010 г. В силу ряда обстоятельств, в том числе из-за доработки нашей Стратегии, плодотворного диалога пока не получилось.
Европейский союз остается важнейшим торгово-экономическим партнером России. Однако в структуре российского экспорта более 80% приходится на сырую нефть, нефтепродукты, природный газ, уголь, необработанный никель, полуфабрикаты из железа или нелегированной стали. В структуре импорта из ЕС около половины - машины, оборудование и транспортные средства, более 20% - продукция химической промышленности, более 10% - продовольствие и сельскохозяйственное сырье.
При этом в общемировой структуре импорта Евросоюза на минеральное сырье и топливно-энергетические товары приходится чуть более четверти закупок, преобладает же промышленная продукция (60%). Более 80% экспорта - также поставки промышленной продукции.
Что касается инвестиционного сотрудничества с Россией, то накопленные инвестиции из ЕС преимущественно идут в обрабатывающие производства, оптовую и розничную торговлю, транспорт и связь. Более половины российских инвестиций в Евросоюз сконцентрированы в оптовой торговле и ремонте автотранспорта и бытовых изделий, а также в обрабатывающих производствах.
Структура оборота свидетельствует о значительном дисбалансе в обмене технологичными товарами, особенно высокотехнологичными, в пользу Евросоюза. И вместе с тем - о приоритетной роли ЕС в поставках для России и о его потенциале для модернизации российской экономики. На дискуссионных площадках западными экономистами выражается мнение, что Евросоюз как источник технологий уже является положительным фактором модернизации нашей экономики, а существующие отношения в технологической сфере фактически представляют собой своего рода "модернизацию снизу".
Естественно, что в работе Партнерства нужно учитывать переживаемые Евросоюзом известные экономические и финансовые трудности, которые, естественно, сказываются на нашем взаимодействии, в том числе в инвестиционной сфере. Но вместе с тем, после спада в 2009 г. компании из ЕС стали увеличивать инвестиции в НИОКР. Такое изменение оценивается как длительная тенденция. Следует также взять на заметку разработку программы ЕС "Горизонт 2020" по исследованиям и инновациям на 2014-2020 гг. Она ориентируется на укрепление потенциала Евросоюза, признавая как имеющиеся огрехи, так и целесообразность централизации и координации усилий всех стран Евросоюза на ключевых инновационных направлениях.
Традиционный дисбаланс в структуре взаимодействия и особый интерес России к сотрудничеству по высокотехнологичным продуктам не могут не влиять на процесс формирования и реализации ПМ. Тем более, если учитывать не только фактор конкуренции между сторонами, но и приверженность партнера некоторым базовым принципам внешнеэкономической политики. Эти принципы, как видно из истории наших отношений, открыто применялись еще с 1990-х гг. При постоянном режиме их подключения степень и масштабы, однако, зависели и зависят от расстановки сил между партнерами и интересов ЕС в определенных условиях.
Первый - "политической обусловленности" - подразумевает запрос к контрагентам на предмет уважения демократии, прав человека и верховенства закона в рамках внешнеэкономической политики в отношении Евросоюза. В русле этого принципа Брюсселем были разработаны количественные и качественные параметры для оценки выполнения соответствующих требований со стороны партнеров. Он вызывает недовольство не только России, но и целого ряда государств, тем самым тормозя развитие внешнеэкономических связей Евросоюза. Для судьбы ПМ он представляет одну из серьезных сложностей.
Второй - "правовой гармонизации" - выражает в том числе стремление распространить правила регулирования в Евросоюзе на страны - партнеры для обеспечения более понятных и предсказуемых условий ведения бизнеса. Причем положения данного принципа касательно гармонизации и правового сближения были включены в ряд соглашений с партнерами, не входящими в ЕС.
Эти положения усилены "принципом взаимности". Он постулирует в качестве аргумента для ограничения экспорта товаров и инвестиций из этих стран в Евросоюз несоответствие регулирования рынка в этих странах принятым в Евросоюзе стандартам и продолжает вызывать настороженную оценку, включая российскую.
Проблема для переговорного процесса в том числе по ПМ заключается в том, чтобы соблюдение этих принципов со стороны Брюсселя было более гибким и избирательным. При этом не нужно слишком полагаться на существующее у нас мнение о том, что такая приверженность ЕС может значительно измениться без "излишних усилий" России. Оно опирается на серьезные экономические трудности Евросоюза и возможности самым активным образом использовать двусторонние отношения - тем более, что отдельные страны Евросоюза готовы обеспечивать реализацию конкретных проектов без различных увязок, особенно политизированных.
Но многие вопросы, которые касаются двусторонних отношений, включая инвестиционное и технологическое сотрудничество, все же находятся в компетенции Брюсселя. Последний для изменения позиции по определенным базовым принципам должен опираться на согласие подавляющего большинства стран-членов, а по ряду вопросов - на консенсус. А некоторые из этих стран считают изложенные принципы приоритетными и на российском треке.
Не случайно, уже в первом, неофициальном документе ЕС "Пища для размышлений": 10 пунктов "Партнерства для модернизации" за февраль 2010 г. в перечне ключевых задач на первом месте стояло "укрепление верховенства закона". А затем следовали: увеличение прямых зарубежных инвестиций; присоединение к глобальной экономике и укрепление торговли; дальнейшая интеграция наших рынков; создание диверсифицированной, конкурентоспособной и "более зеленой" экономики; укрепление сотрудничества в области науки и исследований; сбалансированное развитие; укрепление контактов между людьми; укрепление диалога с гражданским обществом; обеспечение надлежащего совместного финансирования Партнерства.
Брюссель, как и Москва, тоже ориентировался на быстрое продвижение программы. В документе было отмечено, что партнерство нацелено на достижение первых результатов уже в текущем году.
Российская сторона вполне могла посчитать, что документ - это компромисс между сторонниками инициативы как программы соединения наших потенциалов, включая научно-технические, для совместного экономического прорыва в растущей конкурентной среде и приверженцами ее как дополнительного рычага политического давления на Россию. При этом к последним отнесли преимущественно адептов модели "сначала внутриполитическая модернизации страны - затем широкое сотрудничество".
Степень живучести компромиссов и расстановки сил - величина непостоянная. Но, в отличие от предшествующего периода наших отношений, все же представляется, что первая группа политиков и экспертов несколько усиливала позиции в Евросоюзе, по-своему осознавая проблемы и возможные риски в будущем конкурентном мире. Россия вполне справедливо во времена второго срока президентства В. Путина ставила вопрос о целесообразности хотя бы подготовки к различным сценариям мирового развития, которые потребуют такого объединения усилий. Не получая при этом отказ, но не более того. На сей раз оставалось "всего лишь" договориться о таких вариантах действий, которые бы, соответствуя интересам обеих сторон, закрепляли этот, скорее, весьма шаткий компромисс в Евросоюзе.
Вполне естественно, что это ставило аналогичные требования и внутри России - определиться с тем, как проводить собственную экономическую и технологическую модернизацию с необходимыми институциональными преобразованиями. Такая же принципиальная связка как объективная реальность мало у кого вызвала серьезные сомнения. Вызов, скорее, заключался в разногласиях по ее характеру, направлениям и методам. Оценивая наши отношения, не нужно все-таки забывать, что это - собственно внутрироссийская проблема, непосредственно касавшаяся и касающаяся взаимодействия с ЕС как внешнего лидирующего партнера.
В обстановке такого рода настроений велась подготовка ответа - не на отсутствовавшие конкретные предложения, а на список ранжированных направлений Евросоюза. На этот крайне общий документ Минэкономразвития предложило свой вариант - с конкретикой и отличающимися приоритетами.
Он включал пять направлений (с под направлениями): стимулирование взаимных инвестиций в технологической и инновационной сферах; развитие торговли и дальнейшая интеграция рынков; укрепление сотрудничества в области науки и исследований; укрепление правовой среды, совершенствование инвестиционного и социального климата; укрепление контактов между людьми и диалога с бизнес-сообществом.
Ответ Брюсселя на российский проект Меморандума заключался в том, что наши предложения в целом оказались созвучными его представлениям о формировании Партнерства. В то же время Еврокомиссия настаивала на первенстве положений о верховенстве закона, правах человека и демократии. В качестве компромисса предлагалось ограничиться принятием на предстоящем саммите не Меморандума, а краткого Совместного заявления по Партнерству. Такое заявление и было подписано.
На дискуссионных площадках западные эксперты оценивали документ как официальную поддержку со стороны ЕС "модернизации сверху" - более масштабных планов анонсированной руководством России модернизации страны. Однако само Совместное заявление и предпочтение Брюсселя гуманитарно-правовым сферам Партнерства вызвали критическую реакцию даже у части российских сторонников качественного улучшения отношений с ЕС. Поэтому заслуживают внимания их некоторые логические построения.
На основе анализа Совместного заявления М. Энтин дает свою оценку содержательности "Партнерства для модернизации". Вопросы экономики, инноваций, технологий, исследований в рамках Партнерства развернуты в сторону взаимовыгодного сотрудничества. А в том, что касается права, политического устройства и судебной системы, получателем содействия, исходя не из буквы, а духа документа, прямо обозначена Российская Федерация. Евросоюз, в свою очередь, в скрытой форме провозглашается "эталоном", "источником нормативного заимствования, примером для подражания". А это как раз то, чего Москве хотелось бы избежать.
По мнению М. Энтина, "в концепцию "Партнерства для модернизации" Брюссель проталкивает идеологию европейской политики соседства и Восточного партнерства, которую российское руководство в последние годы безусловно отвергало". Перед Россией действительно стоят задачи совершенствования законодательства, реформ правоприменительных и правоохранительных органов и правоприменительной практики, их сближения со стандартами ЕС. Но навязывание односторонних подходов может крайне негативно сказаться на формировании ПМ41.
В. Иноземцев, отметив, что считает "себя одним из самых радикальных проевропейски настроенных российских экспертов", и негативно оценив описанную выше позицию Брюсселя по согласованию Совместного заявления, предложил свое видение программы.