В перспективе, для развития российско-китайских отношений целесообразно использовать опыт межмуниципального взаимодействия европейских государств. Например, в части применения таких форм взаимодействия, как межмуниципальные советы, совместные общества и научно-исследовательские институты, покупка услуг одним муниципалитетом у другого.
3.3 Сравнительный анализ межмуниципального взаимодействия Зарубежных стран и в Российской Федерации
Ратификация Российской Федерацией в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления послужила дополнительным импульсом для развития отечественного местного самоуправления. В соответствии со ст.10 ЕХМС органы местного самоуправления имеют право сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.
Согласно требованиям ЕХМС право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов должно быть признано в каждом государстве.
В Российской Федерации вопросы межмуниципального сотрудничества не регламентируются Основным Законом государства, но согласно ст.30 Конституции каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов.
Восполняя пробелы конституционного регулирования, вопросы межмуниципального сотрудничества достаточно подробно регламентируются Федеральным законом от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Учитывая, что муниципальные образования являются субъектами публичного и частного права, для выражения, защиты и достижения их общих интересов требуется создать необходимые правовые условия для организации межмуниципального сотрудничества в сфере как частного, так и публичного права Законодательство Российской Федерации, регламентирующее вопросы организации межмуниципального сотрудничества в области гражданского права, достаточно емко. Согласно ст.125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципальных образований участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, а также приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности вправе:
) органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов;
) юридические лица и граждане в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по их специальному поручению.
Закон более детально регулирует вопрос взаимодействия муниципальных образований в экономической сфере: на основании ст.8 межмуниципальные объединения могут образовываться в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов; руководствуясь ст.68 и 69, представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и создании некоммерческих организаций и т.д. Но, как показывают результат комплексного анализа действующего законодательства Российской Федерации и примеры правоприменительной практики, организация межмуниципального сотрудничества в экономической сфере все еще характеризуется возникновением негативных явлений.
Компетенция муниципальных образований в гражданском праве имеет четко обозначенные границы и в силу ст.125 Гражданского кодекса Российской Федерации фактически является "производной" от компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, установленные действующим законодательством пределы компетенции органов местного самоуправления в области частного права не позволяют в должной мере организовать эффективное межмуниципальное сотрудничество.
Во-первых, на основании результатов сравнительно-сопоставительного анализа Закона 2003 г. и Федерального закона от 27 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что из компетенции органов местного самоуправления исключен вопрос местного значения: "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования". В связи с этим социально-экономическое развитие территорий и привлечение в муниципальные образования инвестиций теперь де-юре не могут решаться муниципалитетами в рамках взаимовыгодного сотрудничества. Данный тезис подтверждается наличием в п.29 ч.2 ст.26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" положения о том, что "организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов" относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, по смыслу ст.8 и 68 Закона 2003 г. представительные органы муниципальных образований вправе:
) принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ только для совместного решения вопросов местного значения;
) учреждать межмуниципальные хозяйственные общества исключительно в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
Закон 2003 г. не уполномочивает муниципальные образования создавать межмуниципальные хозяйственные общества, уставная деятельность которых не сопряжена с решением вопросов местного значения. Однако эти хозяйственные общества также могли бы успешно функционировать, отчислять часть прибыли в муниципальные бюджеты и даже приобретать ликвидное имущество в муниципальную собственность в установленном законом порядке.
Установление запрета на участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в создании акционерных обществ, если иное не установлено законом, было вполне обоснованно в середине 90-х: государство стремилось создать максимально благоприятные условия для развития рыночной экономики и потому исключило даже гипотетическую возможность оказывать на нее какое-либо влияние со стороны органов власти. Однако с тех пор ситуация несколько изменилась.
Муниципальные образования по сравнению с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации не обладают объемом властных полномочий, достаточным для влияния на деятельность хозяйствующих субъектов. Властные полномочия, включая применение принудительной силы государства, сегодня могут быть применены только органами государственной власти.
Кроме того, исходя из смыслового содержания п.3 ст.125 Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальные образования могут не только участвовать в гражданско-правовых отношениях "через" органы местного самоуправления, но также и по специальному поручению привлекать к межмуниципальному сотрудничеству юридических лиц.
Местное самоуправление имеет двоякую природу происхождения и сочетает в себе публично-властные и общественно-хозяйственные начала. Предоставление муниципальным образованиям права совместно участвовать в создании открытого акционерного общества позволит проводить открытую подписку на совместно выпускаемые акции или предлагать их для приобретения неограниченному кругу лиц, что способствует привлечению капитала извне.
Как показывает зарубежный опыт, такое участие общин в хозяйственном обороте допускается. Причем общинам в этом случае предоставляются дополнительные правовые гарантии:". федеральное законодательство гарантирует общине определенный объем прав в случае, если доля ее участия в имуществе общества является наибольшей либо ей принадлежит не менее одной четверти, при условии, что совокупная доля всех участвующих в обществе территориальных корпораций составляет большинство".
В-третьих, муниципальные образования согласно ст.50 Закона 2003 г. могут обладать имуществом, предназначенным для решения вопросов местного значения. Это ограничение препятствует эффективному межмуниципальному сотрудничеству и не в полной мере согласуется со ст.212 Гражданского кодекса Российской Федерации. По смыслу данных положений, наоборот, законом должны определяться виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Совместная деятельность муниципальных образований осложняется не только достаточно "узкими" границами компетенции последних в области гражданско-правовых отношений, но и характеризуется иным негативным явлением - отсутствием запрета на отчуждаемость муниципального имущества, приобретенного в процессе осуществления муниципальными образованиями хозяйственной деятельности. В условиях административной реформы и перераспределения публичных полномочий между уровнями власти ликвидное муниципальное имущество может изменить своего правообладателя на вполне законных основаниях. Учитывая отсутствие правовых гарантий сохранности муниципального имущества, муниципалитеты не имеют стимула участвовать в социально-экономическом развитии соответствующих территорий. Показателен пример Испании, где согласно ст.132.1 Конституции закон регулирует правовой режим публичного и коммунального имущества исходя из принципов его неотчуждаемости, неприменимости срока давности, невозможности обращения на него взыскания, а также охраны его от использования не по назначению.
Вопросы взаимодействия муниципальных образований в области публичного права Законом 2003 г. не регламентируются. В науке конституционного и муниципального права вопрос исполнения межмуниципальными объединениями полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий является небезынтересным.
В соответствии со ст.4 ЕХМС осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, а предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными. В Российской Федерации данные требования ЕХМС соблюдаются не в полной мере, что негативно влияет на эффективность реализации конституционных прав и свобод граждан.
Соблюдение конституционных прав и свобод граждан обеспечивается путем их защиты, в том числе путем проведения государственного контроля и в необходимых случаях с использованием принудительной силы государства. Однако в силу ст.45 и 72 Конституции исполнение контрольно-надзорных полномочий на территории Российской Федерации возлагается исключительно на органы государственной власти, но далеко не в каждом муниципальном образовании располагаются их территориальные управления и отделы.
По причине значительной удаленности органов государственной власти от мест совершения нарушений на территории большинства регионов России контрольно-надзорные органы не в состоянии эффективно и оперативно предупреждать, пресекать и принимать меры по восстановлению нарушенных конституционных прав и свобод граждан. Кроме того, несвоевременное реагирование на сигналы граждан о нарушении их конституционных прав осложняет процедуру доказывания. В связи с этим снижается эффективность деятельности территориальных управлений Федеральной антимонопольной службы по предупреждению, выявлению и пресечению действий лиц, направленных на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; Федеральной службы по труду и занятости - в части обеспечения реализации права граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития - в части реализации конституционного права на охрану здоровья; Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - права на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии и т.д.
Вместе с тем размещение в каждом поселении, городском округе или муниципальном районе представительств органов государственной власти не может быть признано рациональным решением.
Во-первых, размещение отделов органов исполнительной власти в каждом муниципальном образовании потребует значительно увеличить их штатную численность, увеличатся бюджетные расходы на содержание аппарата и, следовательно, возрастет дополнительная налоговая нагрузка на население. Вместе с тем муниципальная реформа также влечет рост числа муниципалитетов и соответственно количества муниципальных служащих. Таким образом, предложенный вариант повышения эффективности реализации конституционных прав и свобод граждан не сочетается с принципом экономии.
Во-вторых, кроме существующего "разрыва" между федеральными органами власти и населением муниципальных образований существует еще один недостаток в части защиты конституционных прав и свобод последних. Каждый федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции в рамках специфично узкой и строго установленной законом компетенции.
Поэтому действия любого федерального органа на территории муниципалитета будут направлены на защиту небольшой части конституционных прав и свобод граждан. Вместе с тем вопросы, часто возникающие у населения, требуют комплексного подхода, согласованных и последовательных действий органов публичной власти всех уровней. В связи с этим передача межмуниципальным объединениям отдельных контрольно-надзорных полномочий позволит обеспечить эффективную реализацию конституционных прав и свобод граждан на всей территории государства с учетом требований экономии, предписанных ЕХМС.
Как показывает опыт европейских государств, где активно развиваются принципы федерализма, межмуниципальные объединения являются субъектами публичного права, участвуют в решении публичных задач, имеют "свои" налоги и бюджет. В этих странах применяется четырехуровневая система публичного управления и фактически межмуниципальные союзы и объединения являются "дополнительным" уровнем власти, который позволяет охарактеризовать систему управления государством как максимально гибкую.
Согласно ст.28 Конституции Германии союзы общин пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом. Гарантия самоуправления включает основы собственной финансовой ответственности; к этим основам относятся налоговые поступления, обеспечивающие экономическую достаточность общин, и установление ставок налогов. В соответствии со ст.106 Конституции поступления от местных налогов на предметы потребления и роскоши причитаются общинам или в соответствии с законодательством земель союзам общин.
Руководствуясь ст.116a Конституции Австрии, общины для выполнения отдельных задач в сфере собственной компетенции могут объединяться на основании соглашений в союзы общин (заключение такого соглашения требует разрешения надзорного органа). Согласно ст.120 Конституции Австрии объединение местных общин в территориальные общины, их устройство на основе самоуправления и установление других принципов организации общего государственного управления в землях являются предметом регулирования федерального конституционного законодательства; конкретизация этих законов осуществляется через законодательство земель.
В Испании тоже используется четырехуровневая система управления "общины - провинции - автономные сообщества - государство" и согласно ст.141 Конституции провинции являются местным образованием, объединяющим группу муниципалитетов и образующим единицу территориального управления для выполнения деятельности государства. Таким образом, в европейских государствах с меньшей по сравнению с Россией площадью для повышения эффективности публичного управления применяется четырехуровневая система управления.
Апробация в Российской Федерации такой системы публичного управления выглядит вполне перспективной.
Законом 1995 г. и Законом 2003 г. установлен запрет на передачу полномочий органов местного самоуправления межмуниципальным объединениям. Однако исполнение межмуниципальными объединениями полномочий органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения также находит свое обоснование.