Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества, полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений (как бюджетных, так и автономных) и межмуниципальных предприятий, в том случае, если такая юридическая конструкция будет признана позитивным правом. Данные юридические лица могут создаваться и действовать на основе лишь одной формы собственности - государственной или муниципальной, а передаваемое предприятию или учреждению имущество в этом случае не переходит в собственность третьих лиц. Во-вторых, собственник имущества предприятия имел бы ряд полномочий по управлению данным предприятием. В-третьих, могла бы быть обеспечена некоммерческая, социальная направленность таких организаций.
Помимо межмуниципального сотрудничества существуют и другие формы взаимодействия муниципальных образований.
Так, в Федеральном законе № 131-ФЗ решение населением и (или) органами местного самоуправления поселений вопросов местного значения связанно с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Решение вопросов местного значения межпоселенческого характера Федеральный закон № 131-ФЗ относит к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов (ч.1 ст.2). Таким образом, основным критерием отнесения вопроса местного значения к компетенции поселения или муниципального района является круг субъектов правового регулирования: непосредственно жители - для поселений, поселения - для муниципального района.
Нормами части 2 статьи 55 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается перечисление субсидий из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на решение вопросов межмуниципального характера, то есть предполагается, что поселения должны осуществлять софинансирование соответствующих вопросов. При этом перечисление таких субсидий предусматривается только в случаях, если представительный орган в муниципальных районах формируется не путём прямых выборов, а из глав поселений, входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов этих поселений. Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех соответствующих поселений данного муниципального района нормативу в расчёте на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг (ч.3 ст.142.3 БК Российской Федерации).
В связи с этим деятельность органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений по решению вопросов местного межпоселенческого характера можно рассматривать в качестве обязательного публично-правового взаимодействия муниципальных образований. Вместе с тем в целях обеспечения соблюдения принципов равенства бюджетных прав всех поселений и всех муниципальных районов и самостоятельности местных бюджетов в законодательстве Российской Федерации следовало бы предусмотреть не обязанность, а право всех поселений перечислять такие субсидии в бюджеты муниципальных районов, при том независимо от способа формирования их представительных органов. В данном случае такое взаимодействие муниципальных образований можно рассматривать как одну из форм межмуниципального сотрудничества.
2. Формы межмуниципального взаимодействия
2.1 Российские формы межмуниципального взаимодействия
Муниципальное образование принимает участие в межмуниципальном сотрудничестве в целях организации взаимодействия с другими муниципальными образованиями для выражения и защиты общих интересов, а так же объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для совместного решения вопросов местного значения, с учетом интересов населения муниципального образования, исторических и местных традиций.
В российской практике используются несколько форм межмуниципального взаимодействия.
Таблица 1 Формы межмуниципального взаимодействия в РФ
ФормаПоказатель примененияСофинансирование расходовОбъединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания юридического лица. Договор на приобретение услугприобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услугРазвитие ассоциативных форм межмуниципального взаимодействияассоциативное, договорное и хозяйственное взаимодействиеКредитные организациисоздание потребительских кооперативов
Рассмотрим подробнее применение моделей:
) Софинансирование расходов. Объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания юридического лица, в соответствии с российским бюджетным законодательством затруднительно, но функциями софинансирования общественно значимых проектов или задач разных муниципалитетов может обладать фонд, который может быть создан в рамках межмуниципального сотрудничества, при условии включения таких функций в его устав учредителями. При этом финансирование социально-значимых проектов может осуществляться фондом как за счет целевых взносов учредителей, если это определено уставными документами фонда, так и за счет привлеченных небюджетных средств.
) Договор на приобретение услуг. Российское законодательство, в принципе, не запрещает применение договора приобретение услуг. Однако в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством расходование бюджетных средств на приобретение услуги (даже в рамках межмуниципального сотрудничества) должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом №94-ФЗ. В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически, установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется муниципалитетом, но практически это сделать довольно трудно, особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий или сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление, практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для другого муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок), но тогда муниципалитет - поставщик должен понимать: из каких средств он будет возмещать предприятию его выпадающие доходы. Вместе с тем бюджетные услуги, расчет стоимости которых пока осуществляется без учета реальных затрат на их оказание, могут быть предметом договора. Фактически, эта практика уже сложилась (население прилегающих к крупному городу поселений, часто пользуется бюджетными услугами города, иногда в экстренных ситуациях) однако она развивается стихийно, без надлежащего нормативного оформления, поэтому чревата проблемами. Однако, при разговоре о льготной тарификации услуг в пользу муниципалитета с меньшими ресурсными возможностями, необходимо искать аргументы, которые могли бы быть реально выгодны муниципалитету - продавцу, в противном случае соглашение не будет достигнуто. Кроме того, в случае проведения переговоров о заключении соглашения с целью последующей закупки услуг, тарификация по которым осуществляется не на муниципальном уровне (ТФОМС, Программа государственных гарантий предоставления медицинской помощи населению, подушевые нормативы финансирования и т.п.), к участию в переговорах необходимо привлекать субъект Федерации, обозначая острую необходимость подобной формы получения услуг, т.к. возмещение расходов таких учреждений осуществляется в т. ч. и из средств регионального бюджета и (или) территориальных отделений страховых фондов.
Российское законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст.8 Федерального закона №131 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в Федеральном законе №131 передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 "Вопросы местного значения" и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование. Такие примеры в российской практике уже есть, хотя их и мало, и их решения носят лишь рекомендательный характер (например, в Мытищинском районе Московской области в рамках соглашения о сотрудничестве, заключенном между районом и поселениями создан Координационно-консультативный совет, где главы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. важнейших документов). Вместе с тем в условиях жесткой нехватки квалифицированных кадров, особенно в небольших муниципалитетах, совместное осуществление ряда исполнительных функций становится востребованной технологией, поэтому ее разработка требует специального экспертного внимания.
) Развитие ассоциативных форм межмуниципального взаимодействия. Российские ассоциации не могут пока осуществить переход от чисто политической сферы активности к управленческой или хозяйственной, они не используют данное им законодательством право организации хозяйствующих субъектов для осуществления той или иной общественно-полезной для муниципалитетов деятельности в сфере развития местного самоуправления. Хотя, в уставах некоторых ассоциаций (советов) муниципальных образований и закреплено право на осуществление предпринимательской деятельности: "производить товары и услуги, отвечающие целям создания Совета, а также приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчика, если это служит достижению целей, ради которых создан Совет", но даже лучшие из них такую деятельность пока даже не планируют. Поэтому у российской практики есть возможность развития с учетом зарубежного опыта.
4) Кредитные организации. В России кредитные организации являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования такая, как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах сбербанка <#"center">2.2 Зарубежные формы межмуниципального взаимодействия
Рассмотрим формы международного взаимодействия в зарубежных странах в таблице 2
Таблица 2 Формы межмуниципального взаимодействия в зарубежных странах.
Формы ММВХарактеристикаСфера деятельностиСтранаСовместные администрацииОбъединенные органы управления, управляемые советом директоров из представителей МО. Персонал нанимается в одном из МО. Совет директоров отвечает за исполнение бюджета и общее управлениеКонтроль за пищевыми продуктами, реализация мер по созданию рабочих мест для молодежи, создание отстойников для сбора химических отходов, свалок, организация общественного транспорта, содержание душевнобольных, создание домов престарелых и т п. Дания, ФРГМежмуниципальные советыСамостоятельные финансовые и административные органыСотрудничество муниципалитетов по вопросам создания сети больниц и санаториев, электро - и водоснабжения, профессионального образования, защиты детей, оказания помощи инвалидамФинляндияСообщества (коммун, агломераций, городские сообщества) Степень фискальной самостоятельности сообществ повышается от сообществ коммун к городским сообществам. Последние предусматривают наиболее тесную межмуниципальную интеграцию и наибольшую степень участия государства в стимулировании сотрудничестваСоздаются с целью согласования интересов МО в области экономического и территориального развития для повышения эффективности реализации проектов, связанных с жилищным и транспортным строительством, управлением службами общего значения и т.п. Франция, Австрия, Испания, Республика СловенияСоглашения о передаче полномочий от МО к МОПередача полномочий с финансированием при взаимодействии крупного города с развитой инфраструктурой и небольшого МО, расположенного вблизи городаСферы муниципальной деятельности не ограниченыФРГЦентры, институты, бюро, общества, научно-исследовательские институтыНекоммерческие организации. Финансовое обеспечение осуществляется за счет средств софинансирования муниципалитетами-членами кооперации, а также за счет грантовых средств государства и отдельных коммерческих проектовРазвитие компьютерных систем в МО; подготовка сотрудников местных органов власти; осуществление специальных исследований в сфере управленческого менеджмента; опытно-конструкторские работы с перспективой использования их результатов в общественном секторе; функций межбиблиотечного коллектора для муниципальных библиотек и т.п. ДанияЧикагское метрополитенское агентство по планированиюКоллегиальный межмуниципальный орган, решения агентства носят рекомендательный характер, для реализации они должны пройти через законодательные органы штата, округа и муниципалитетаКоординация планирования территориального развития муниципалитетов Чикагского метрополитенского ареалаСШАКредитная ассоциация местных властейНекоммерческая организация (НКО) для стимулирования муниципалитетов к реализации инвестиционных проектов. Средства аккумулируются из взносов муниципалитетов-участников и государственных субсидийАссоциация предоставляет кредиты МО и межмуниципальным организациям для строительства установок центрального отопления, электростанций, заводов по сжиганию отходов, социального жилья для пенсионеров, лечебниц, центров дневного пребывания для пенсионеров и инвалидовДанияКооперативное обществоОбъединение муниципалитетов или их органов в форме НКО не с целью получении прибыли, а для объединения усилий по реализации совместных задач. Право голоса в них не зависит от внесенного капитала. Ответственность членов определяется уставом обществаСферы не ограниченыДанияРегиональное агентство развитияМежмуниципальный управляющий орган в форме НКО. Решения, принимаемые объединенными органами, обязательны для всех членов объединенияОриентировано на решение узкого, проектно-ориентированного круга задач, но в то же время наделено правом поиска инвестиционных проектов, налаживания контактов с бизнес-сообществомШтутгарт (ФРГ) Акционерное общество (АО) Открытые АО. МО не несут ответственности по долгам АО, но представители МО-участников входят в управляющие органы АОВ области противопожарной безопасности отряды пожарной команды, спасательные бригады, предприятия по установке центрального отопления, строительству местной электростанции, межмуниципальных очистных сооруженийДанияТовариществоЗакрытая форма партнерства МО. Капитал складывается из взносов участников и взятых товариществом кредитов. МО несут полную и прямую субсидиарную ответственность по долгам товариществаМежмуниципальные учреждения культуры (Межмуниципальный музей). Руководство музеем осуществляет исполнительный комитет (по 1 представителю от каждого МО и по 1 представителю от общественности - исторических ассоциаций этих МО). Финансовое обеспечение - как за счет предпринимательской деятельности, так и за счет субсидий от МО-участниковДанияКомпания с ограниченной ответственностью (КОО),КОО и ООО - коммерческие предприятия закрытого типа с совместной долевой собственностью, уставной капитал которых формируется из вносов муниципалитетов- участников - Страховая пенсионная компания с ограниченной ответственностью для местных органов самоуправления (пенсионное страхование сотрудников местных и региональных органов) Болгария, ДанияОбщество с ограниченной ответственностью (ООО) КОО - акции могут свободно продаваться, но КОО имеет фиксированный уставной капитал (не ниже установленной нормы), в этом есть некая гарантия для муниципалитетов - участников от коммерческих рисков ООО - ограниченный состав участников - КОО по снабжению природным газом и координации существующих в стране газовых компаний - Страховая компания местных органов самоуправления - все виды страхования от убытков для МО (страхование зданий, автомобилей, гражданской ответственности, домовладений, пособий и т.п.) - Межмуниципальное ООО по вывозу и утилизации твердых бытовых отходовДанияПокупка услуг одним МО у другогоЦены на эти услуги устанавливаются в рамках переговоров и заключенного соглашения о межмуниципальном взаимодействииПокупка услуг социальных учреждений, но могут приобретаться услуги и из других сфер, при условии, что для их предоставления не была создана межмуниципальная служба (услуги кризисного центра для жертв домашнего насилия) Дания
Как видно из данных таблицы 2, в государствах Европы и США правовой статус межмуниципального объединения, как субъекта публичного права, регламентирован достаточно подробно, а его деятельность контролируется с двух сторон: государством и местным сообществом.
Развернувшиеся в настоящее время процессы глобализации, поставили на повестку дня вопрос о совместном решении многих возникающих на местах социально-экономических проблем не просто различных муниципальных образований одной страны, а межмуниципальных образований стран-соседей. Эти подходы базируются на принципах взаимодействия, сотрудничества и кооперации.
Следует отметить, что в нестабильных экономических условиях сотрудничество между органами местного самоуправления различных государств может стать важным фактором выживания и повышения конкурентоспособности территорий. Успешным примером такого сотрудничества является деятельность муниципалитетов Дании и Швеции: после завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали единый муниципалитет.
К этому Данию и Швецию подтолкнула конкуренция за инвестиции с новым европейским мегаполисом - Берлином.
Применимость конкретных зарубежных моделей межмуниципального сотрудничества в современных российских условиях различна, при этом целесообразность и эффективность многих из них требует внимательного изучения. На данном этапе в нашей стране не в полной мере реализуется потенциал даже разрешенных законодательством способов взаимодействия.
3. Проблемы реализации межмуниципального взаимодействия
3.1 Межмуниципальное взаимодействие в РФ
По данным Министерства регионального развития РФ только в 55-и субъектах созданы межмуниципальные объединения. В основном это Юг России, а также, Пензенская и Новгородская области. Можно привести такой пример, когда органами местного самоуправления 21-го муниципального района Новгородской области учреждено предприятие в форме общества с ограниченной ответственностью, которое оказывает услуги в сфере водотеплоснабжения. Органы управления этой организации формируются пропорционально внесенным каждым из муниципалитетов вкладов в уставный капитал.
Весьма интересные представляют и примеры межмуниципального взаимодействия на границах трех регионов Юга России. Это Ставропольский край, Ростовская область и Краснодарский край между Привольнинским, Песчанокопским и Ново-Павловским сельскими поселениями. Органами местного самоуправления указанных муниципальных образований заключено соглашение, предусматривающие сотрудничество в области сельского хозяйства, землепользования, охраны общественного порядка, охраны окружающей среды и даже развития культуры.
Рассмотрим осуществления межмуниципального взаимодействия на примере субъектов Российской Федерации в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения