Таблица 3 - опыт осуществления межмуниципального взаимодействия субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской ФедерацииОпыт осуществления межрегионального сотрудничества Алтайский край - участие в межрегиональных выставках; презентация экономического потенциала в субъектах Федерации; поддержка торгово-экономической деятельности алтайских производителей; создание единых инновационных проектов с соседними субъектами Федерации. Амурская область - развитие торгово-экономических связей; обмен базами данных о продукции и услугах, производимых в Амурской области; содействие в обмене опытом с регионами по вопросам привлечения иностранных инвестиций; обмен информацией о планах проведения на территории Амурской области межрегиональных и международных торгово-промышленных, инновационных и инвестиционных выставок, ярмарок; участие в разработке единых программ развития региона. Брянская область - создание межрегионального выставочно-культурно-делового центра; создание совместных предприятий агропромышленного комплекса. Город Москва - продвижение продукции и услуг на рынки других регионов (осуществление выставочно-ярмарочной деятельности); развитие гуманитарных связей: научно-технического, культурного, образовательного взаимодействия и молодежного сотрудничества; реализация потенциала глубокой межрегиональной экономической интеграции, разработка совместных проектов; интенсификация информационной работы. Город Санкт-Петербург - торгово-экономическое, научно-техническое, социальное и культурное сотрудничество; подготовка специалистов. Республика Дагестан - создание торговых представительств республики в регионах, а также торговых представительств регионов в республике. Калининградская область - укрепление и развитие взаимовыгодных прямых, в том числе кооперационных, связей между предприятиями (организациями), находящимися на территориях сторон; подготовка предложений по созданию совместных производств; обмен информацией об инвестиционных и инновационных проектах с учетом возможного совместного участия в их реализации; осуществление обмена информацией о продукции, выпускаемой предприятиями, находящимися на территориях Калининградской области и субъектов Российской Федерации. Содействие в продвижении произведенной продукции; содействие в открытии представительств организаций и предприятий субъектов Российской Федерации в Калининградской области, работающих в сфере туризма. Калужская область - развитие межрегиональной кооперации субъектов экономической деятельности путем проведения выставок и ярмарок, обмена информацией между организациями инфраструктуры предпринимательства; проведение инвестиционных форумов, презентаций, выставок инвестиционных проектов. Камчатский край - проведение совместных мероприятий в области туризма, культуры, образования, здравоохранения, спорта; продвижение продукции и услуг на рынки других регионов (осуществление выставочно-ярмарочной деятельности, проведение презентационных мероприятий); информационный обмен; создание координирующих органов. Магаданская область - содействие участию предприятий в выставках и ярмарках, проводимых на территории сторон, заключению прямых договоров между предприятиями-производителями и торгующими организациями сторон; заключение долгосрочных Соглашений. Псковская область - создание совместных межрегиональных рабочих групп, ответственных за реализацию подписанных соглашений межрегионального сотрудничества и утвержденных планов к ним; сотрудничество в сфере выработки решений по вопросам реформирования бюджетной и налоговой политики, бюджетного процесса, совершенствования межбюджетных отношений. Республика Мордовия - участие товаропроизводителей Мордовии в международных выставочно-конгрессных и презентационных мероприятиях. Республика Коми - участие в выставочно-ярмарочных мероприятиях, семинарах и других мероприятиях межрегионального характера; реализация совместных инвестиционных проектов. Республика Марий Эл - использование инструментов государственно-частного партнерства на основе договорных отношений с привлечением средств российских и международных институтов развития. Ханты-Мансийский Автономный округ - обсуждение проблем по реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; выставка продукции российских производителей; всероссийский фестиваль художественного творчества коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Однако существуют внешние и внутренние факторы, мешающие развитию межмуниципального взаимодействия между этими регионами.
Так, к внешним факторам относятся:
) Процедурные сложности, возникающие при попытке реализации норм Федерального закона №131-ФЗ о межмуниципальном сотрудничестве и гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества (о чем говорилось выше).
) Отсутствие стимулов к повышению эффективности хозяйствования вследствие сохранения и укрепления модели превалирования бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией. Модель преимущественно бюджетного выравнивания стимулирует муниципалитеты к сохранению принципов формирования бюджетов, ориентированных на увеличение (или, по крайней мере, сохранение) существующей системы расходов, а не на результат.
) Отсутствие внятного методического сопровождения межмуниципального сотрудничества как со стороны государства, так и со стороны экспертного сообщества.
) Недостаточное стимулирование данного процесса государством.
) Советы и ассоциации муниципальных образований пока не стали в полной мере:
площадкой обмена опытом между муниципальными образованиями и каналом поставки услуг по муниципальному развитию;
каналом внешних связей и привлечения ресурсов негосударственного сектора (НКО, донорских, научных организаций и др.);
центром по организации консультационной, методической и внедренческой помощи муниципалитетам, объединившимся в совет для решения своих общих проблем.
) Отсутствие у муниципалитетов острой необходимости объединения ресурсов, не потому, что у них хватает средств на исполнение полномочий, а потому, что законодательство дает другие возможности, например, передачу полномочий от менее обеспеченных к более обеспеченным муниципальным образованиям (от поселений - муниципальным районам). Эту возможность поселения часто используют, причем, передают, фактически, без средств возмещения расходов. Такая модель для межмуниципального сотрудничества неэффективна, так как необходимо иметь хотя бы минимальный набор ресурсов (денежных, материальных, кадровых), которые пойдут в оборот.
) Отсутствие навыков эффективного хозяйствования вследствие низкой квалификации муниципальных служащих.
Устранение и первого, и второго блоков причин вполне под силу государству. Таким образом, на наш взгляд, стимулирование развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества должно осуществляться в следующих направлениях:
наделение межмуниципальных ассоциаций правом законодательной инициативы;
устранение правовых барьеров развития межмуниципальных хозяйственных обществ (решение проблемы правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учредительства хозяйственных обществ; гармонизация допустимых форм межмуниципальной кооперации, определяемых общим и специальным гражданским законодательством и муниципальным законодательством);
обеспечение методической поддержки со стороны государства и экспертного сообщества создания проработанных технологий межмуниципального сотрудничества с учетом зарубежного опыта;
создание стимулов для муниципальных образований по использованию форм межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.
Поэтому в целях развития межмуниципального движения необходимо активно тиражировать опыт лучших советов муниципальных образований, а также поддерживать тех, кто активен, но еще не имеет достаточного опыта. Например, информируя их не только о лучшем российском опыте, но и о возможностях, которые есть у Советов муниципальных образований, как ассоциаций, по развитию дополнительных источников дохода, которые они могли бы направлять на развитие межмуниципального сотрудничества, как демонстрирует зарубежный опыт.
В настоящее время необходимо создать такой механизм межмуниципального экономического сотрудничества, который позволит улучшить социально-экономическое положение муниципальных образований на основе их взаимодействия, повысить эффективность управления муниципальными образованиями, способствовать развитию организационной самостоятельности местного самоуправления
Сегодня межмуниципальные хозяйственные общества могут быть созданы только путём прямых бюджетных инвестиций, то есть фактически с нуля, а не за счёт имущества, имеющегося в распоряжении у муниципалитетов. И это, конечно, ограничивает масштаб их деятельности.
В то же время применение механизмов межмуниципального сотрудничества в сфере предоставления публичных услуг может стать одним из ключевых факторов, способствующих прогрессивному социально-экономическому развитию муниципальных образований.
3.2 Зарубежный опыт межмуниципального взаимодействия
В зарубежной практике накоплен богатый опыт межмуниципального сотрудничества. Многие организационные формы взаимодействия между муниципальными образованиями сходны с российскими: это как давно известные российскому праву ассоциации, союзы муниципальных образований, договоры о сотрудничестве, так и относительно новые для отечественного законодательства межмуниципальные некоммерческие организации и хозяйственные общества. Однако за рубежом как правовые возможности, так и практика использования данных форм муниципалитетами значительно шире. Это касается сотрудничества как в управленческой, так и в экономической сферах. Так, за рубежом ассоциации муниципальных образований играют весьма активную роль в обсуждении и принятии национального и субнационального законодательства, в их рамках также осуществляется создание коммерческих и некоммерческих организаций, обслуживающих несколько муниципальных образований.
В зарубежной практике в отличие от российской достаточно широко применяется покупка услуг одним муниципалитетом (с меньшей инфраструктурной обеспеченностью) у другого (с большей инфраструктурной обеспеченностью).
Попытки формировать объединенную политику для соседних муниципальных образований осуществляются достаточно давно, и зарубежные страны накопили здесь интересный опыт.
В зарубежной практике в основном действуют договорные, контрактные механизмы, которые позволяют формировать партнерские отношения и синхронизировать местную политику в разных направлениях: обеспечение населения определенными услугами, развитие инфраструктурных проектов, дорожное строительство, земельные отношения, социальные программы и многое другое.
В Европейской хартии местного самоуправления (ст.10) указано, что право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов, а также в международную ассоциацию органов местного самоуправления должно быть признано в каждом государстве. Возможность объединения муниципальных образований в союзы и ассоциации предусмотрена законодательством большинства зарубежных стран. Такие союзы существуют уже много лет и накопили значительный опыт работы.
В США наиболее значимой является Национальная лига городов, главной задачей которой является лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном правительстве. Она объединяет столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации. В каждом штате имеется также своя лига городов, так что крупный город может входить одновременно и в лигу штата, и в Национальную лигу.
Для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества и решения задач, затрагивающих интересы нескольких соседних муниципалитетов, в США создаются так называемые специальные округа (школьные, водохозяйственные и др.).
В Германии в состав Немецкого союза городов входят 745 членов, в том числе 144 города - непосредственные члены и 601 город - косвенные члены (входящие в 11 земельных союзов). Кроме того, в Союз входят 8 региональных и специализированных союзов в качестве чрезвычайных членов.
В Испании существуют такие ассоциации, как синдикаты коммун. Это добровольные объединения, создаваемые для совместного осуществления определенных работ, относящихся к компетенции заинтересованных коммун.
В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и низовых (деревенских, приходных, коммунных) звеньев муниципальной системы. Как правило, они действуют самостоятельно, поддерживая связи с министрами центрального правительства.
Авторитетными неправительственными международными форумами местных властей являются:
Международный союз местных властей, основной задачей которого является создание благоприятных условий межмуниципального сотрудничества, защита интересов местного самоуправления в собственных государствах и на международном уровне;
Конгресс местных и региональных властей Европы, в составе которого имеется палата местных властей.
На территории Дальнего Востока существуют примеры успешного взаимодействия городских поселений Амурской области, Хабаровского края и городов провинции Хэйлунцзян Китайской Народной Республики. Так, Благовещенск и Хэйхэ - города, стоящие на противоположных берегах реки Амур, связаны тесными экономическими и культурными связями. Между городами с конца 1980-х - начала 1990-х годов организовано регулярное транспортное сообщение. Зимой перевозки пассажиров осуществляются автобусами, летом теплоходами, в межсезонье - судами на воздушной подушке. Для жителей этих городов действует безвизовый режим въезда. Ежедневно из Благовещенска в Хэйхэ отправляется до 2000 граждан России. Из Хэйхэ в Благовещенск въезжают китайские коммерсанты, строительные рабочие, повара, изредка туристические группы. До 1 июля 2009 года Благовещенск посещало большое количество китайских любителей игры в казино. В то время город занимал первое место в России по количеству казино на душу населения.
В настоящее время основными грузами, вывозимыми из России, являются круглый лес и уголь. Из Китая импортируются товары народного потребления, стройматериалы, сантехника, продукты питания (в основном овощи и фрукты), стальной прокат, до недавнего времени - большегрузные автомобили, тяжелая строительная техника, автозапчасти.
Развиваются и культурные связи. Происходит постоянный обмен делегациями, творческими коллективами. Ежегодно проводится совместный российско-китайский заплыв через реку Амур.
На базе Благовещенского государственного педагогического университета и университета г. Хэйхэ на постоянной основе работает "институт Конфуция", в котором проходят обучение китайские и российские студенты. Обучение происходит по формуле 2+ 2, т.е. 2 года в России, 2 года в КНР. Дважды в год организовывается Амурская международная ярмарка, где самая большая зарубежная делегация - делегация китайских предпринимателей. В мае 2012 года состоялся обмен делегациями китайских и российских школьников.
Еще пару лет назад примером процветания межмуниципального сотрудничества являлся тандем городов Хабаровск - Фуюань (провинция Хэйлунцзян).
Но в последние годы этот территориальный вектор российско-китайского сотрудничества теряет популярность. С каждым годом на направлении Хабаровск - Фуюань вводятся все новые ограничения: после крушения теплохода "Булгария" в июле 2011 года, количество разрешенных к перевозке пассажиров на теплоходах по реке Амур было уменьшено с 45 до 35 человек, а объемы перевозимых грузов с 4,5 до 1,5 тонн. В этом году китайскими властями введен в действие новый запрет - уменьшение веса вывозимого из Китая груза с 50 до 20 кг. Ограничение, кстати, не распространяется на китайцев, везущих вещи в Россию.
Они по-прежнему могут провезти через границу 50 кг . Подобное решение новый мэр г. Фуюань объясняет желанием привлечь в город больше туристов, которые ехали бы за развлечениями, а не за покупками, но результатом подобных действий становится удорожание путевок и резкое снижение числа туристов.
Основными проблемами, препятствующими развитию межпоселенеского взаимодействия на приграничных территориях российского Дальнего Востока и Северо-востока Китая являются:
) различия в административно-территориальном делении Китая и Российской Федерации, а также различная степень готовности МО к активной работе;
) все уровни власти в Китае четко централизованы, этим объясняется и оперативность принятия решений в отношении крупных проектов, подобных освоению острова Большой Уссурийский в районе г. Хабаровска;
) низкая заинтересованность китайских городов взаимодействовать со слабо развитыми муниципалитетами на дальневосточных российских территориях, желание "выйти" на региональный уровень, сопоставимый с ними по социально-экономическому потенциалу;
) необходимость адаптации успешно апробированного европейского опыта межмуниципального взаимодействия для российско-китайских отношений. Исходя из вышеизложенного, следует содействовать развитию межмуниципального экономического взаимодействия в соседних государствах, выявлять и обобщать лучшие практики организации межмуниципального взаимодействия.