Низкий уровень взаимодействия предполагает, что лишь одна или незначительная часть структур местного самоуправления включены в процесс решения конкретной задачи.
1.2 Причины межмуниципального взаимодействия
Межмуниципальное взаимодействие является относительно новым явлением в современной российской практике местного самоуправления, его формирование началось в период активного становления института местного самоуправления в новых политических, социально-экономических условиях в России в 1990-е гг. Одновременно с зарождением новых принципов местного самоуправления, его становлением в качестве института гражданского общества возникало социальное взаимодействие между должностными лицами разных муниципальных образований. Их взаимодействие исходило из возникшей тогда потребности в обмене управленческими практиками и строилось на условиях добровольности, равноправия и партнерства. Последующее нормативное закрепление межмуниципального взаимодействия, выраженное в федеральном законодательстве, позволяло переводить возникающие неформальные связи в официальные отношения на тех же основополагающих принципах добровольности, равноправия и партнерства.
Межмуниципальное сотрудничество является весьма важной и относительно малоисследованной функцией местного самоуправления, назначение которой состоит в достижении целей социального и экономического развития муниципальных образований путём межтерриториальной интеграции и кооперации.
Реализация на практике потребностей в межмуниципальном взаимодействии требует: наличия у потенциальных партнёров общих или взаимных интересов; отсутствия острых конфликтов между партнёрами; доверия друг к другу; готовности к соблюдению обязательств и разумным компромиссам; соразмерности затрат и результатов сотрудничества; прозрачности; легитимности и т. д.
Органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять формы межмуниципального взаимодействия, целесообразность и степень участия в нем, исходя из интересов населения и конкретных социально-значимых проблем местных сообществ.
Такое взаимодействие представлено на сегодняшний день различными формами и включает в себя довольно широкий спектр решаемых вопросов, таких как реализация совместных программ по газификации, благоустройству населенных пунктов, осуществлению работ в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительства и содержания полигонов твердых бытовых отходов, ремонта дорог, транспортного обслуживания, содержания учреждений культуры, мест отдыха и др.
В новых условиях значимость межмуниципального взаимодействия возрастает, возникает необходимость активизации инициативы органов местного самоуправления в процессе совместного решения политических, социальных, экономических и других проблем.
Следовательно, необходимы теоретическое обоснование и выявление специфики современного этапа развития межмуниципального взаимодействия в России, определение направлений его дальнейшего совершенствования в условиях модернизации российской системы государственного и муниципального управления.
Муниципальные образования осуществляют взаимодействие по различным направлениям. Это может быть как обмен информацией, консультационная помощь, совместные аналитические разработки, так и организация экономического взаимодействия. В то же время необходимо констатировать, что развитию связей муниципальных образований в экономической и социальной сферах на практике не придается большого значения.
Органы местного самоуправления не только не проявляют активности в развитии экономических межмуниципальных связей, но зачастую даже и не осознают объективной необходимости такого взаимодействия. Между тем оно является существенным фактором повышения эффективности функционирования местного самоуправления, стратегического развития муниципальных образований.
1.3 Правовые основы межмуниципального взаимодействия
Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена в Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 25.12.2012)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В статье 10 Европейской Хартии о местном самоуправлении, посвящённой вопросам межмуниципального сотрудничества, определено, что органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес, а также сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом. При этом в каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления.
В Российской Федерации вопросы межмуниципального сотрудничества не регламентируются основным законом государства, но согласно ст.30 Конституции каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Восполняя пробелы конституционного регулирования, вопросы межмуниципального сотрудничества достаточно подробно регламентируются Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросам межмуниципального сотрудничества посвящены нормы статей 8, 66-69.
Федеральный закон не раскрывает содержание понятия "межмуниципальное сотрудничество". Вместе с тем из положений статьи 8 Федерального закона следует, что межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных образований, советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, выражения и защиты их общих интересов, предоставления указанных интересов в органах государственной власти, взаимодействия с международными организациями и юридическими лицами, а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения.
В связи с этим можно отметить, что законодатель определяет основные цели межмуниципального сотрудничества, сходные с целями, определёнными в указанной Европейской Хартии - совместное решение организационных, управленческих и экономических проблем муниципальных образований.
Нормы статей 66-69 Федерального закона № 131-ФЗ в целях правового регулирования вопросов межмуниципального сотрудничества конкретизируют порядок организации и деятельности советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, единого общероссийского объединения муниципальных образований, межмуниципальных организаций и некоммерческих организаций муниципальных образований. При этом определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п.7 ч.10 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ). В то же время перечень форм такого сотрудничества, предусмотренный в указанных нормах Федерального закона № 131-ФЗ, нельзя рассматривать как исчерпывающий.
Исходя из положений Федерального закона можно выделить три формы межмуниципального взаимодействия: ассоциативное, договорное и хозяйственное:
) ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы)
В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо предписанные федеральным законом варианты взаимодействия, так и варианты добровольные. Так в соответствии с требованиями закона в субъектах Российской Федерации образованы советы муниципальных образований, а на федеральном уровне успешно осуществляет координацию деятельности. В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов Российской Федерации (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Общероссийской конгресс муниципальных образований). Однако, несмотря на поддержку законодателя, а также организационную помощь, оказываемую органами государственной власти субъектов Российской Федерации, потенциал советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в вопросах межмуниципального хозяйственного сотрудничества пока реализован далеко не полностью.
Не во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию с соответствующими советами муниципальных образований. Кроме того, наряду с осуществляемой советами муниципальных образований основной представительской функцией (организация взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований), действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации, действующими в организационно-правовой форме ассоциации, так и некоммерческими организациями, учредителями которых, в свою очередь, могут выступить указанные ассоциации.
Кроме того, в стране существует широкий спектр добровольных объединений муниципальных образований, имеющих давнюю историю и достаточно высокую эффективность.
Эти объединения имеют различную природу и различную направленность. С одной стороны, есть объединения территориальные - это Ассоциация дальневосточных и сибирских городов, "Города Урала", Союз городов центра и северо-запада, "Города Поволжья" и ряд других таких объединений, образований. Кроме того, есть ещё и отраслевая направленность таких формирований - это Ассоциация наукоградов, Ассоциация ЗАТО.
) договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.)
Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
Такая форма межмуниципального сотрудничества является договорной и находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов. Но имеется потенциальная возможность и объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обычные хозяйственные договоры. Причины слабого применения межмуниципального сотрудничества в договорной форме лежат в различных плоскостях. Среди этих причин могут быть названы и нехватка квалифицированных кадров, и недостаточность финансовых ресурсов участников, и необходимость соблюдения в ряде случаев конкурсных процедур, и даже сам необязательный характер заключаемых соглашений. Однако существующие затруднения не требуют для их преодоления корректировки законодательства и, несомненно, будут преодолены по мере накопления муниципальными образованиями соответствующего практического опыта.
Надо сказать, что потенциал ассоциативных и договорных форм сотрудничества межмуниципальных образований пока реализован не полностью. Например, те же советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, наряду с основной представительской деятельностью уже сейчас могли бы активнее использовать свои возможности в межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве.
) организационно-хозяйственные формы. Наряду с ассоциативной и договорной формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает и еще один способ взаимодействия - межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО)).
Одной из организационно-хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества является создание межмуниципальных хозяйственных обществ.
Деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется как положениями ГК Российской Федерации (статьи 66-68, 87 - 94, 96-104 и другие), так и специальными федеральными законами: Федеральным законом от 08 февраля 1998 года № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" и Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ "Об акционерных обществах".
Вместе с тем, вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках таких обществ, а именно, могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические).
Наряду с коммерческими организациями в соответствии с нормами статьи 69 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
При этом следует отметить, что межмуниципальные хозяйственные общества, фонды и автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее приемлемые организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли, и юридическая конструкция соответствующей организационно-правовой формы ориентирована скорее на решение частных, а не публичных задач, что не характерно для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значения несколькими муниципальными образованиями.
Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Именно в силу того, что вышеназванные соглашения допустимо заключать только между муниципальным районом и входящими в этот район поселениями, через данный способ межмуниципального взаимодействия не могут быть решены все задачи объединения усилий нескольких муниципальных образований (в первую очередь, муниципальных образований одного вида). Более того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой межмуниципальное сотрудничество и устраняет объективные основания для такового.
Указанные недостатки в известной степени снижают привлекательность хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества, в то время, как потенциал такого сотрудничества достаточно велик. В реальной же практике вполне возможно наличие совместных интересов нескольких поселений, нескольких соседних муниципальных районов (даже относящихся к различным субъектам Российской Федерации), а также городского округа и соседних муниципальных образований других видов (например, в складывающихся городских агломерациях).