Именно органы местного самоуправления регулируют многие вопросы, связанные с созданием безопасных условий для жизни и здоровья туристов и оказанием туристам помощи и создании безопасных условий на их территориях. Сюда также можно отнести полномочия местных органов самоуправления, связанные с участием в международных выставках, подписанием международных соглашений и т.д.
К иным органам, координирующим деятельность заинтересованных министерств, ведомств и других организаций, можно отнести Совет по туризму при Правительстве Республики Казахстан, Экспертный Совет по вопросам туризма при Министерстве индустрии и новых технологий РК, подгруппу по туризму при Рабочей группе Совета иностранных инвесторов.
Так, Совет по туризму создается в качестве консультативно-совещательного органа при Правительстве Республики Казахстан. В состав совета по туризму входят представители уполномоченного органа и заинтересованных государственных органов, а также представители ассоциаций и иных объединений в области туристской деятельности. Совет по туризму вырабатывает предложения по вопросам развития туризма, привлечения инвестиций в данную отрасль экономики, обеспечения благоприятного режима въезда в Республику Казахстан и создания условий для выезда туристов за границу, формирования туристского имиджа республики, подготовки специалистов в области туристской деятельности; для целей информирования потребителей туристских услуг о качестве услуг ведет рейтинг лиц, осуществляющих туристскую деятельность, по утвержденному им порядку.
Туристский информационный центр является организацией, учреждаемой Правительством и (или) акиматом области (города республиканского значения, столицы), создаваемой для формирования и распространения информации о Казахстане и его туристском потенциале, продвижения туристского продукта на международном туристском рынке и внутри государства, а также в целях создания условий для развития новых субъектов предпринимательства и научно-методического обеспечения в области туристской деятельности.
Существуют и косвенные государственные органы, оказывающие влияние на деятельность туристской отрасли. К примеру, Министерство сельского хозяйства РК курирует деятельность Комитета лесного и охотничьего хозяйства, к которым относятся национальные парки, являющиеся частью экотуризма. Министерство иностранных дел РК осуществляет функции по регистрации и выдачи виз иностранным туристам, въезжающих на территорию Казахстана.
Сложное социально-экономическое положение, низкий уровень доходов, невысокий уровень управленческой структуры казахстанского туризма влияют на развитие туризма в целом. Повышение деятельности развития страны требует поиска новых ресурсов и направлений их использования, усиления взаимосвязей между отдельными отраслями и предприятиями, повышения уровня конкурентоспособности продукции и услуг, увеличения производства конкурентоспособной продукции и услуг, увеличения производства конкурентоспособной продукции с высокой добавленной стоимостью.
Проведенный анализ функций органов,
осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма, позволяет
сделать следующие выводы: эффективному развитию туризма в Казахстане во многом
мешает отсутствие четкого государственного регулирования развития туризма,
неразвитость инфраструктуры, а также недостаточность изучения туризма с научной
точки зрения.
2.3
Совершенствование
форм и методов государственного управления в сфере туризма
С развитием мирового туризма особую актуальность приобретают проблемы эффективного регулирования и управления туристской деятельностью, где туристская политика является неотъемлемым компонентом внешней и внутренней политики государства. Если рассматривать реализацию туристской политики в Казахстане на современном этапе, то необходимо использовать определенные статистические показатели для выявления основных характеристик ее развития. Так, важнейшими показателями могут являться количество туристских прибытий, доход от туристской деятельности, единовременная вместимость средств размещения, количество туристских объектов, пансионатов, домов отдыха в разрезе области, региона.
Сегодня как европейские, так и азиатские туристские рынки проявляют большой интерес к Казахстану, как новому туристскому направлению, что свидетельствует о реальных перспективах увеличения потока иностранных туристов. Начиная с 2000 года по настоящее время, наблюдается динамика роста международного и внутреннего туризма (рисунок 4). По данным из административных источников и проведенных статистических обследований туристской деятельности по итогам 2009 года в целом по республике количество обслуженных посетителей составило 14 млн. 771,9 тыс. человек и увеличилось на 3,9% по сравнению с 2008 годом. наблюдается увеличение туристского потока по выездному туризму. Количество посетителей выездного туризма увеличилось на 22,3% по сравнению с 2008 годом и составило 6 413,9 тыс. человек, (в 2008 году - 5 242,6 тыс. человек).
Следует отметить, что в 2010 году мировой экономический кризис оказал негативное влияние на развитие туристского потока по въездному и внутреннему туризму:
• количество посетителей въездного туризма уменьшилось на 8,3% и составило 4 329,8 тыс. человек, (в 2008 году - 4 721,5тыс. человек);
• количество посетителей внутреннего туризма также уменьшилось на 5,3% по сравнению с 2008 годом и составил 4 028,2 тыс. человек, (в 2008 году - 4 254,1 тыс. человек).
Общий объем оказанных услуг уменьшился на 0,4% и составил 65,7 млрд. тенге (в 2008 году - 66 млрд. тенге).
Для создания благоприятного туристского имиджа Казахстана и условий ускоренного развития туристско-рекреационной системы необходимо проведение последовательной туристской политики, основанной на механизмах стимулирования и регулирования туристской деятельности, инвестиционной привлекательности с учетом экологических и инновационных требований. В этом мы видим современный механизм реализации государственной политики по устойчивому развитию туризма в нашей стране.
Для выхода отечественного туризма на мировой рынок и дальнейшего совершенствования туристского законодательства стало необходимо учитывать и соблюдать рекомендации, международные правила и нормы, одобренные и принятые к исполнению мировым туристским сообществом.
Основными нормативными документами международного правового характера, которыми регулируются нормы поведения государств, организаций и туристов на всех уровнях, являются Манильская декларация по мировому туризму, принятая в 1980 г. в столице Филиппин - Маниле, и «Хартия туризма», которая была одобрена 22 сентября 1985 г. резолюцией VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, проходившей в столице Болгарии - Софии.
Манильская декларация по мировому туризму провозгласила: «Туризм понимается как деятельность, имеющая важное значение в жизни народов, в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую области жизни государств и их международные отношения».
Основным международным документом, в котором зафиксированы нормы и принципы отношений государств в области туристской деятельности, в настоящее время является Хартия туризма. Хартия туризма провозгласила, следующие основные принципы: право каждого человека на отдых и досуг, включая право на разумное ограничение рабочего дня и на оплачиваемый периодический отпуск, а также право свободно передвигаться без ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом.
Хартия также призвала содействовать принятию мер, позволяющих каждому государству участвовать во внутреннем и международном туризме:
) «государствам следует содействовать упорядоченному и гармоничному росту как внутреннего, так и международного туризма»;
) «государства должны разрабатывать и проводить политику, направленную на обеспечение гармоничного развития внутреннего и международного туризма, а также заниматься организацией отдыха на благо всех тех, кто им пользуется»;
) «государства должны проводить туристскую политику в соответствии с политикой общего развития, проводимой на различных уровнях - местном, региональном, национальном и международном, - и расширять сотрудничество в области туризма как на двусторонней, так и на многосторонней основе».
В октябре 1999 г. Генеральная ассамблея Всемирной туристской организации одобрила «Глобальный этический кодекс туризма», где выдвинуты рекомендации о поощрении введения во все образовательные программы специального курса о ценности туристского обмена, его экономических, социальных и культурных выгодах, а также о рисках, потенциально связанных с туризмом и путешествиями.
Используя международный опыт, применительно к действующему законодательству нашей страны, в законе необходимо было закрепить такие принципиально важные для развития туристской отрасли вопросы, как государственное регулирование туризма; особенности формирования, продвижения и реализации туристского продукта; туристские ресурсы; ответственность туристских фирм перед клиентами; деятельность общественных объединений туристов и субъектов туристской деятельности; вопросы обеспечения безопасности в области туризма. Кроме того, следовало ввести институт лицензирования туроператорской и турагентской деятельности, чтобы поднять ответственность туристских организаций за качество оказываемых услуг.
Закон Республики Казахстан «О туристской деятельности в Республике Казахстан», принятый в 2001 году, впервые обозначил туризм как отрасль экономики страны. В нём были предусмотрены нормы государственной поддержки субъектов туристской деятельности, которые развивают собственную базу, расширяют деятельность по организации въездного и внутреннего туризма. В развитие Закона «О туристской деятельности в Республике Казахстан» и в целях защиты имущественных и иных интересов туристов, которым может быть причинен вред в результате осуществления турагентами и туроператорами своей профессиональной деятельности, в январе 2004 года введен в действие Закон Республики Казахстан «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности туроператора и турагента». Данный законодательный акт обязывает туроператоров и турагентов, застраховать свою гражданско-правовую ответственность по обязательствам, возникающим в заключенных договорах на оказание туристских услуг. Закон также реализовал положения Гражданского кодекса Республики Казахстан «О страховой деятельности» и установил новый класс страхования.
Введение обязательного страхования позволило туристским организациям сохранить стабильность своей деятельности, защитить интересы туриста и установить экономическую заинтересованность в необходимости повышения качества предоставляемых услуг. Закон закрепил правовые отношения сторон по договору обязательного страхования, ответственность туроператора и турагента, определил размер страховой премии, условия и порядок осуществления страховых выплат.
В то же время, за минувшие восемь лет изменились социально-экономические условия и политическая ситуация в республике и сектор туристской индустрии выделен одним из экономических приоритетов развития в числе семи несырьевых кластеров. Одна из наиболее важных задач, определенных Президентом Республики Казахстан в сфере туризма, - вхождение Казахстана в число 50-ти конкурентных стран мира [39].
В этих условиях все более значимым становится механизм правового регулирования туристской деятельности. В течение предстоящих десяти лет предстоит превратить туризм Казахстана в привлекательную и высокодоходную отрасль. Для чего необходимо развивать инфраструктуру и создать современные объекты туристской индустрии по всей стране.
В целях совершенствования средств и способов государственного регулирования туристской деятельности, обеспечения темпов устойчивого развития туризма, защиты прав и законных интересов потребителей туристских услуг был разработан и в июне 2008 года принят Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам туристской деятельности».
Изменённый Закон предусмотрел внесение новых статей в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, содержащих упорядочение деятельности лиц, осуществляющих туристскую деятельность и определение их ответственности, а именно правовых последствий за ограничение права туриста на информацию, за необеспечение безопасности туриста, за незаключение письменного договора на туристское обслуживание. Законом также предусматривается дополнение в Закон Республики Казахстан «О частном предпринимательстве», государственным контролем в области туристской деятельности.
Развивая положения действующего Закона «О туристской деятельности в Республике Казахстан», новая редакция закона более подробно регулирует вопросы оказания услуг по туристскому обслуживанию, а также содержит статьи, обеспечивающие качественное оказание услуг туроператором, турагентом, предусматривает классификацию мест размещения туристов. В целях обеспечения безопасности туриста при совершении путешествия, определен круг лиц, которых необходимо информировать о чрезвычайном происшествии с туристом во время путешествия. Введена норма по регулированию профессиональной подготовки и совершенствования кадров в сфере туризма.
Закон изменил процедуру лицензирования туристской деятельности, теперь лицензирование деятельности туроператора, турагента будет осуществлять республиканский уполномоченный орган, а услуги инструктора туризма - местные исполнительные органы.
Все вносимые законом изменения и дополнения направлены на совершенствование туристской деятельности, развитие туристской индустрии и повышение уровня этой сферы. Для их исполнения автор принимал участие в разработке механизма его реализации. В частности, в развитие закона были разработаны и приняты постановления Правительства Республики Казахстан: «Об утверждении Правил предоставления туристских услуг», «Об утверждении типового договора на туристское обслуживание», «Об утверждении общих требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации специалистов в области туризма» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые решения Правительства Республики Казахстан». Во исполнение Закона, утверждены Приказы министра туризма и спорта Республики Казахстан: «Об утверждении Правил классификации мест размещения туристов», «Об утверждении Правил переподготовки и повышения квалификации специалистов в области туристской деятельности» и «Об утверждении Правил формирования и ведения государственного реестра лиц, осуществляющих туристскую деятельность и государственного реестра туристских маршрутов».
В целом современное состояние нормативного правового регулирования в сфере туризма характеризуется следующими тенденциями:
· развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;
· усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств, а как следствие - повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса;
· появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.);
· развитием нормативного правового регулирования в области безопасности туризма;
· формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков и страховщиков);