Меритократия, эффективные правила и удовлетворенность работой среди государственных служащих: результаты эмпирического исследования
Калгин А.С., Матвеев В.В., Милош М.К., Яковлев А.А.
В последние годы реформирование органов государственной власти в России часто идет по пути повышения формализации: формализуются правила, процедуры, индикаторы оценки результативности и иные аспекты деятельности. В настоящей статье впервые в отечественной практике оценивается восприятие формализации правил и процедур в органах государственной власти и местного самоуправления с точки зрения сотрудников среднего и низшего звена - то есть тех, кто составляет большинство кадрового состава в госаппарате и на чьей деятельности непосредственно сказываются реформы по формализации деятельности органов власти.
Теоретической основой для данной работы выступает разграничение между «хорошей» и «плохой» формализацией правил. В англоязычной литературе для этого противопоставляются термины green tape - как четко прописанные и понятные правила, повышающие эффективность функционирования организаций, и red tape - как совокупность формальных бюрократических правил, становящихся барьером для эффективной деятельности. Мы используем это разграничение, чтобы оценить влияние формализованных правил и процедур на степень удовлетворенности работой среди государственных служащих, а также на намерения сменить работу. Кроме этого, в статье мы применяем актуальный в современной литературе по социальным наукам и новый для отечественной литературы по государственному управлению метод опросного эксперимента для анализа роли меритократических (основанных на заслугах) методов отбора сотрудников на государственную службу. Таким образом, мы пытаемся комплексно оценить эффект многосторонней формализации, которая затрагивает разные стороны деятельности сотрудников органов власти.
Обзор литературы и гипотезы
В российской литературе по государственному управлению относительно мало внимания уделяется изучению факторов, влияющих на удовлетворенность сотрудников своей деятельностью. В то же время зарубежные исследователи в последние годы проявляют большой интерес к этой теме.
Формальные и неформальные правила. В литературе по теме эффективности госуправления показано, что качество правил, установленных на рабочем месте, может значимо влиять на эффективность функционирования организаций. Процедуры могут быть избыточно забюрократизированными и мешающими работе, а могут, напротив, структурировать деятельность сотрудников и давать им чувство определенности. В литературе используются два противоположных понятия: red tape - как бюрократизм в плохом смысле (Brewer & Walker, 2010; Campbell, 2017; Homburg, 2008; Pandey & Scott, 2002; Rainey, Pandey, & Bozeman, 1995; Walker & Brewer, 2009) и green tape - как правила, способствующие качественному выполнению работы (DeHart-Davis, 2007, 2009a, 2009b; DeHart-Davis, Chen & Little, 2013; DeHart-Davis, Davis & Mohr, 2015).
Red tape, или излишняя бюрократизация, имеет множество определений и трактовок. Боузмен (Bozeman 1993, p. 274) выделяет следующие распространенные черты: избыточная и бессмысленная бумажная волокита; избыточная формализация и запреты; ненужные правила и процедуры; неоправданные задержки и, как следствие всего этого, недовольство и досада работников.
Согласно многочисленным работам, бюрократическая волокита снижает производительность труда и ведет к выгоранию сотрудников (Walker & Brewer, 2009; Bozeman & Feeney, 2014; Campbell, 2017). Некоторые авторы (см., например: Brewer & Walker, 2010) предоставляют множество доказательств того, что бюрократизм связан с различными негативными последствиями, такими как снижение мотивации на работе, неопределенность рабочих задач, текучка кадров, а также снижение эффективности всей организации. Одним из худших последствий бюрократизма является то, что он наносит ущерб представлению о непосредственных целях сотрудника и его собственной роли в организации. Райт и Дэвис (Wright & Davis, 2003) показывают, что противоречащие между собой цели связаны с процедурными и бюрократическими ограничениями. Они также предполагают, что неоднозначные цели и, как следствие, ролевая неопределенность могут уменьшить удовлетворенность работой и вызвать чувство скуки и разочарования.
Концепт green tape, рассматриваемый как противоположность red tape, можно кратко описать следующим образом: правила - это важный элемент, обеспечивающий функционирование организаций. «Хорошие» правила делают работу организаций понятной и предсказуемой, они обеспечивают накопление организационного опыта, функционирование «организационной памяти». ДеХарт-Дэвис с соавторами (DeHart-Davis et al., 2015) выделили три характеристики «хороших» правил: последовательность, оптимальность контроля и оптимальный уровень формализации. В отличие от red tape, green tape состоит из оптимального, а не чрезмерного контроля, и повышает удовлетворенность работой, оставляя сотрудникам возможность гибкого воздействия (Gagne & Deci, 2005). ДеХарт-Дэвис с соавторами (DeHart-Davis et al., 2015) предполагают, что последовательное применение правил способствует росту удовлетворенности работой благодаря ясности и единообразию рабочих процедур.
Ряд эмпирических работ свидетельствует, что грамотная формализация правил отличается от бюрократизма (Bozeman, 2000; Bozeman & Feeney, 2014).
Чен и Рэйни (Chen & Rainey, 2014) показывают, что, несмотря на очевидное противоречие между формализованной рабочей структурой и гибкой командной работой, вероятность создания условий для командной работы выше при достаточно высокой формализации правил. Иными словами, эффективные правила повышают уровень кооперации между сотрудниками. Четко прописанные меры по разрешению споров уменьшают страх работников перед конфликтами и предотвращают разногласия наиболее конструктивно; формальные процедуры, касающиеся безопасности сотрудников, уменьшают неопределенность в командной работе.
Удовлетворенность работой и стремление сменить работу. Низкий уровень удовлетворенности работой среди сотрудников порождает высокую текучку кадров и трудности в поиске новых сотрудников (Van Dick et al., 2004). В этой связи Райт и Дэвис (Wright & Davis, 2003) показывают, что удовлетворенность своей деятельностью косвенно влияет на производительность через уменьшение числа желающих сменить место работы.
Критерии приема на государственную службу. В развивающихся странах традиционно одним из факторов низкого качества государственного управления считается практика отбора на госслужбу «по знакомству» (Owusu, 2006). В то же время анализ данных опросов экспертов показывает, что внедрение принципов меритократического отбора в государственном аппарате снижает риски коррупции и повышает качество управления (Dahlstrцm, Lapuente & Teorell, 2012).
Вместе с тем анализ распространенности различных критериев приема на госслужбу или в организации общественного сектора затрудняется тем, что эта тема может восприниматься сотрудниками органов госуправления как чувствительная. Соответственно, при проведении исследований здесь могут возникать риски искажений в оценках респондентов (Oliveros, 2016). Возможным решением этой проблемы служит метод опросных экспериментов, которые при правильном дизайне обеспечивают респондентам анонимность ответов на чувствительные вопросы и снижают вероятность получения смещенных оценок (Rosenfeld, Imai & Shapiro, 2016).
Эта тема обсуждается также ведущими академическими журналами Центральной и Восточной Европы, активно освещающими проблемы, напрямую связанные с удовлетворенностью, в том числе проблемы создания прозрачной системы оплаты труда, оплаты по результатам, формирования менеджериальных ориентиров служебной деятельности (Pesti & Randma- Liiv, 2018; Ryo, Ronquillo & Park, 2018; Virant & Rakar, 2018).
В России все перечисленные выше темы на эмпирических данных не изучались. В этой связи, опираясь на рассмотренные выше зарубежные работы, мы сформулировали ряд гипотез для нашего исследования.
Блок гипотез 1: факторы, влияющие на удовлетворенность работой
В предшествующих работах было показано, что удовлетворенность работой позитивно связана с green tape и негативно - с red tape. Green tape измеряется с помощью трех индексов, характеризующих правила и процедуры: последовательность, оптимальность контроля и степень формализации.
Red tape измеряется посредством индекса забюрократизированное™. Соответственно, мы предполагаем наличие позитивной связи удовлетворенности госслужащих своей работой с индексами последовательности правил (1a), оптимальности контроля (1b), формализации правил (1c) и наличие негативной связи с индексом забюрократизированности (1d).
Блок гипотез 2: факторы, влияющие на стремление сменить место работы
Удовлетворенность работой - это один из ключевых факторов, определяющих намерение сменить работу (Kalgin, Podolskiy, Parfenteva & Campbell, 2018). Поэтому для проверки устойчивости наших результатов мы также проверим связь индексов green tape и red tape с намерением сменить работу. При этом мы предполагаем, что намерение сменить работу будет негативно связано с индексами последовательности (2a), оптимальности контроля (2b), формализации правил (2c) и позитивно - с индексом забюрократизи- рованности (2d).
Блок гипотез 3: роль различных факторов в отборе на госслужбу
Мы полагаем, что удовлетворенность госслужащих своей работой связана с условиями доступа в госаппарат и условиями для карьерного продвижения. Поэтому мы ожидаем, что сотрудники, считающие личные связи высокозначимым фактором при отборе на госслужбу, будут менее удовлетворены своей работой. В этой связи мы планируем, что сотрудники, заявившие о низкой удовлетворенности работой, будут ниже оценивать фактор личных достижений (гипотеза 3а) и более высоко - фактор личных связей (гипотеза 3b). Аналогичный характер связей мы ожидаем увидеть для сотрудников, намеренных сменить место работы (гипотезы 3с и 3d).
Эмпирическая база и методология исследования
Эмпирическая проверка сформулированных выше гипотез проводилась на данных репрезентативного опроса государственных и муниципальных служащих, проведенного в Новгородской области в ноябре 2018 г. Этот регион для исследования был выбран в силу сочетания двух факторов. Во-первых, со стороны правительства области нам была предоставлена возможность доступа к респондентам. Во-вторых, регион является достаточно типичным, что позволяет делать более широкие обобщения по итогам проведенного исследования.
С валовым региональным продуктом в 243,4 млрд руб. и численностью населения 615,7 тыс. человек в 2016 г. Новгородская область занимала 61 место (из 85) по размерам ВРП и 26 место по уровню ВРП на душу населения. По поступлению налогов в федеральный бюджет область находилась на 51 месте. Регион не имеет специфической экономической специализации, которая могла бы отразиться на структуре его государственной службы, а также не выделяется по количеству работников государственных органов и органов местного самоуправления на душу населения, занимая 26 позицию среди всех регионов по этому показателю в 2016 г. (по данным Росстата).
Технология проведения опроса и построения выборки
По согласованию с правительством области опрос государственных и муниципальных служащих проводился в электронном виде. При содействии Министерства государственного управления Новгородской области всем респондентам были направлены письма с электронной ссылкой, пройдя по которой, они получали возможность заполнить анкету. Анкета включала около 70 вопросов, среднее время ее заполнения составило 32 мин (медиана 18 мин).
При формировании выборки мы исходили из следующих соображений. Поскольку нас прежде всего интересовали оценки сотрудников, которые вовлечены в повседневное предоставление государственных услуг и выполнение государственных функций, мы сознательно исключили из рассмотрения чиновников, занимающих государственные и муниципальные должности и представляющих высший уровень в системе управления. Такое решение было обусловлено тем, что высшие чиновники действуют в иной системе стимулов. Кроме того, их малое число (так, в региональных органах исполнительной власти такие должности на 1.10.2018 занимало всего 25 человек) не позволило бы по итогам опроса сделать обоснованные выводы для этой группы. Также из обследования были исключены работники органов ЗАГС (не являющихся, в узком смысле, органами управления).
В результате к участию в опросе были приглашены гражданские служащие, работающие в региональных органах исполнительной власти (РОИВ), и муниципальные служащие из органов местного самоуправления (ОМСУ). На уровне РОИВ выборка была сплошной - с участием всех региональных ведомств (за исключением органов ЗАГС). Для ОМСУ применялся следующий алгоритм отбора: в муниципалитетах с числом сотрудников менее 60 приглашение направлялось каждому сотруднику, в более крупных муниципалитетах - каждому второму (третьему и так далее) служащему с целью получить по крайней мере 30-40 ответов по конкретному району. В опросе участвовали 14 из 22 муниципальных образований. При выборе муниципалитетов было обеспечено представительство крупных и мелких, более и менее промышленно развитых, более и менее урбанизированных, более и менее удаленных от областного центра.
Характеристика выборки
Всего нами было получено 1415 анкет. Из них 317 были неполными, поэтому в финальную базу для анализа вошли только 1098 анкет, содержащих ответы на основные вопросы, включая базовую информацию о респонденте. Как видно по данным таблицы П1 в Приложении 1, среди прошедших опрос было 35% руководителей и 65% специалистов (деление производилось на основании самооценки; респонденты самостоятельно указывали категорию своей должности). На опыт работы в другом регионе сослалось относительно небольшое число опрошенных - 13,7%, в частном бизнесе ранее работало 29%.