При оценке значения и роли расширительного и ограничительного толкования норм не следует смешивать их с аналогией закона и права, когда происходит распространение действий норм на не предусмотренные ими обстоятельства.
Важным моментом в определении видов разъяснения правовых актов является субъект - лицо или орган, дающий это разъяснение.
Официальное толкование дается или тем органом, который издал данный акт (и тогда оно носит название аутентичного), или же органами, на которые возложена обязанность толковать законы или другие нормативные
291
акты (легальное толкование) Акты официального толкования обязательны для правоприменителей.
Высшую ступень среди них занимают акты конституционного толкования, которые во многих государствах даются конституционным судом.
Субъектами официального аутентичного толкования могут выступать все государственные органы, организующие процесс реализации права Круг их широк, поэтому юридическая сила актов толкования неодинакова.
Высшей юридической силой обладают акты толкования парламентских органов и высших судебных инстанций, если они конституционно уполномочены на толкование законов.
В связи с осуществлением исполнительно-распорядительных функций, организацией правоотношений и контролем за соблюдением законодательства толкование подзаконных актов осуществляют Правительство, министры и другие исполнительные органы.
В правоохранительной сфере большую роль играют разъяснения (инструктивные и директивные письма, приказы и инструкции) таких ведомств, как Министерство юстиции, Высший Арбитражный Суд, Прокуратура, органы внутренних дел. Большинство из них являются внутриведомственными, но есть и такие разъяснения, которые принимаются к руководству гражданами. Таковы, например, официальные разъяснения органами внутренних дел Правил дорожного движения.
Неофициальное толкование не является юридически обязательным Сила его только в глубине анализа, в убедительности и обоснованности Соответственно выделяют обыденное толкование, даваемое гражданами, компетентное, которое дается сведущими в праве людьми (специалистами), доктринальное, исходящее от ученых, ведущих исследовательскую работу в этом направлении.
В зависимости от сферы действия актов разъяснения правовых норм проводится деление толкования на нормативное и казуальное.
Нормативное толкование изначально предназначено для распространения его результатов на неопределенный круг лиц и случаев. Оно, подобно правовой норме, имеет абстрактный характер, т.е. не привязывается к конкретной ситуации.
Казуальное толкование, напротив, вызвано вполне определенным случаем, и его основная цель - правильное решение именно данного дела.
С процессом толкования нормативных актов тесно связана их конкретизация. Последняя осуществляется в процессе подзаконного правотворчества, но иногда правоконкретизирующие положения содержатся в актах официального толкования, что дает повод отождествить названные процессы. В отличие от толкования (разъяснения того, что есть), конкретизация права привносит в содержание нормы нечто новое дополнительно к выраженному в законе. Таковы, например, правоположения, конкретизирующие оценочные понятия, употребленные в законе ("злостный характер", "тяжкие последствия", "непригодность" и т.п.).
292
290 :: 291 :: 292 :: Содержание
293 :: 294 :: 295 :: 296 :: Содержание
Органы внутренних дел, являясь составной частью различных звеньев государственного механизма и занимая определенное место в политической системе, могут осуществлять свою деятельность только в направлениях, закрепленных в законодательстве.
В той или иной степени органы внутренних дел участвуют в реализации каждой функции государства. Следовательно, их деятельность обусловлена в первую очередь основными направлениями экономической и социальной политики, направленной на обновление социально-экономического развития, повышение благосостояния народа. Деятельность органов внутренних дел предопределена курсом на дальнейшую демократизацию общества, углубление демократического самоуправления народа.
В то же время органы внутренних дел вместе с другими правоохранительными учреждениями стоят во главе такого направления в государственной деятельности, как охрана правопорядка, собственности, прав и законных интересов граждан. Отсюда первостепенное значение приобретает деятельность по укреплению правовой основы государственной и общественной жизни, неуклонному соблюдению законности, обеспечению сохранности собственности, охране здоровья, чести и достоинства граждан.
На первый план выступает решительная борьба с преступностью, другими социальными отклонениями, их предупреждение.
Выполнение этой задачи ведется законными средствами. Об этом приходится говорить прежде всего потому, что гласность обнажает в деятельности правоохранительных органов немало негативных явлений, порой использование ими неприемлемых методов и средств, репрессии против невиновных людей. Но о законности в деятельности этих органов, и в частности органов внутренних дел, соблюдении всех процессуальных форм и процедур необходимо сказать еще в связи с утверждением в общественном сознании идей правового государства. Проведение их в жизнь требует облекать в правовые формы все публично-властные, управленческие и юрисдикционные, исполнительно-распорядительные и правоприменительные действия. Материально-правовая деятельность в правовом государстве осуществляется в рамках правового процесса или правовой процедуры. Между тем даже новое законодательство иногда игнорируется.
Идея правового государства при ее воплощении в жизнь требует от органов внутренних дел в первую очередь совершенствования своего ведомственного нормотворчества. В особенности это касается тех актов, которые так или иначе затрагивают интересы граждан. В правореализующей деятельности сотрудники органов внутренних дел должны учитывать, что в отношении граждан действует принцип: "Что не запрещено, то дозволено".
293
Во времена решительных преобразований обычно всеми общественными силами признается линия на необходимость поднимать активность граждан (всех и каждого) в созидательной работе, в преодолении недостатков, злоупотреблений, любых болезненных явлений, отступлений от норм права и морали. Тем самым фактически утверждается принцип правовой активности в среде широких масс населения. Еще в большей степени этот принцип свойствен деятельности тех людей, которые по своей принадлежности к определенному органу (организации) и по характеру своей работы должны бороться с нарушениями законности и правопорядка. В первую очередь это касается сотрудников органов внутренних дел. Следовать закону и активно бороться за его соблюдение - их конституционная обязанность.
Среди всех факторов и обстоятельств, формирующих правовую активность, особое место занимают социально-психологические. И это понятно, ведь именно в силу своеобразной психологии человека, становятся возможными упущения в политической и практической деятельности, и в частности такие явления, как инертность, застылость форм и методов управления, снижение динамизма в работе, нарастание бюрократизма.
Объективно существуют некоторые общие условия формирования соответствующей психологии граждан и должностных лиц. Однако положение тех и других различно как с точки зрения существа их занятий, так и с точки зрения юридических прав и обязанностей. Есть поэтому специфика формирования соответствующих чувств, знаний, убеждений и установок у служащих государственного аппарата в целом и работников отдельных его звеньев. Положение людей, осуществляющих применение права, их связи, обусловленные ролью носителя государственно-властных полномочий, и т.п. приобретают реальное выражение лишь через личностные свойства лиц, полномочных обеспечивать действие права.
Сделать заключение о правовой активности невозможно без учета правового статуса определенного субъекта. У каждого свои возможности для ее проявления. Поэтому было бы нарушением принципов диалектики и историзма сопоставлять, например, активность гражданина и представителя власти, деятельность должностного лица до принятия закона, регулирующего сферу его деятельности, и после. То, что является правовой активностью по отношению к поступкам граждан, не всегда будет расценено столь однозначно по отношению к деятельности должностных лиц и представителей власти, а то, что последние делали вчера, уже не расценивается как достаточное сегодня.
В своей правореализующей деятельности и в специальных мероприятиях по воспитанию высокой правовой активности граждан органы внутренних дел призваны к широкому сотрудничеству и координации своих мероприятий с другими организациями и учреждениями. В условиях широкой гласности особенно важно установить связь со средствами массовой
294
информации. Их роль в правовом воспитании еще не удовлетворяет тем высоким целям и той огромной миссии, которая возлагается на печать, радио и телевидение.
Формированию правильной политики правового воспитания средствами массовой информации способствуют регулярные встречи ответственных работников органов внутренних дел с корреспондентами газет, радио и телевидения, брифинги в МВД и его ведущих службах.
Правореализующая деятельность органов внутренних дел немыслима без привлечения общественности к профилактике правонарушений и борьбе с ними. Это диктуется потребностями дальнейшего углубления демократического самоуправления народа. Вместе с тем органы внутренних дел должны добиваться оптимального соотношения профессиональных и общественных начал. Деятельность органов внутренних дел столь специфична, что многие самоуправленческие формы здесь не применимы1.
Сегодня, как никогда остро, перед органами внутренних дел стоит проблема совершенствования деятельности всех служб, подразделений, в том числе и в сфере правовой реализации. И здесь важно видеть общие проблемы в организации и деятельности всей системы органов внутренних дел, решение которых служит правильному правоприменению. Это прежде всего:
- развитие демократизации, т.е. такое осуществление руководства со стороны центральных органов управления, которое согласуется с правомерной, инициативой, самостоятельностью и ответственностью управляемых органов и коллективов;
- осуществление в пределах закона и процессуальных норм максимальной гласности и открытости в принятии решений, затрагивающих законные права и интересы граждан, в разработке карательной политики, в осуществлении юрисдикционной деятельности;
- повышение общей, профессиональной и политической культуры сотрудников органов внутренних дел;
- безупречное функционирование милиции (полиции), исключение беззакония, должностных злоупотреблений, волокиты и бюрократизма в деятельности всех служб и аппаратов;
- укрепление гарантий эффективной деятельности органов внутренних дел, ограждение их от незаконного вмешательства в профессиональную деятельность;
- повышение авторитета органов внутренних дел в широких массах.
295
Все сказанное позволяет выделить политические, идеологические, социально-психологические, правовые и организационные средства обеспечения правильной реализации права органами внутренних дел.
Политическое обеспечение нормальной реализации правовых норм органами внутренних дел связано с определением их места и роли в политической системе, с включенностью в общий процесс демократизации общественной жизни.
Идеологическое обеспечение означает выработку и пропаганду условий и требований деполитизированной организации и деятельности органов внутренних дел, идеологическое обоснование подчинения закону и содействия компромиссу общественных сил и движений.
Социально-психологическое обеспечение требует стабилизации внутреннего мира сотрудников, достижения согласованности и гармонии потребностей, интересов, установок, убеждений и знаний, вовлекаемых в процесс реализации права.
Правовое - требует продолжения работы над совершенствованием как общих актов, определяющих организацию и деятельность органов внутренних дел, так и многочисленных ведомственных актов, регулирующих процесс реализации права.
Организационное - связано с повседневной организующей деятельностью центральных и муниципальных органов, руководителей всех служб и подразделений, направленной на практическое претворение стоящих перед ними задач и функциональных обязанностей.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
В чем выражаются особенности применения закона и подзаконных актов?
Что такое толкование закона и подзаконных актов?
Каковы особенности правоприменительной и право-разъяснительной деятельности органов внутренних дел?
296
1 См. подробнее: Профессиональные и общественные начала в деятельности органов внутренних дел: история и современность: Труды / Академия МВД СССР. - М., 1990.
293 :: 294 :: 295 :: 296 :: Содержание
297 :: 298 :: 299 :: 300 :: Содержание
ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК
О законности написано очень много работ. Существует и множество различных определений этого явления. Но практически в каждом из них выделяется то главное, что и образует суть, основу законности - строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений. Именно это присуще законности любого исторического периода независимо от условий места и времени.
В конкретных исторических условиях эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы. Законность провозглашается, а нередко и закрепляется в законодательстве в качестве принципа, требования соблюдать правовые предписания, обращенного к субъектам общественных отношений. Но вместе с тем в силу различных причин, включая меры государственного принуждения, законность (соблюдение норм права) проявляется в конкретном поведении, деятельности указанных субъектов, т. е. становится методом их деятельности. В результате возникает режим общественной жизни, выражающийся в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают и исполняют правовые предписания.
Таким образом, законность можно определить как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, общественными и иными организациями, трудовыми коллективами, должностными лицами, гражданами - всеми без исключения). При этом принцип выступает как идеальная форма законности - соблюдать нормы права должны все. В действительности же отнюдь не все правовые нормы и не всеми субъектами соблюдаются и исполняются, имеет место немало нарушений законности.
С законностью теснейшим образом связано другое правовое явление - правовой порядок (правопорядок). Правопорядок - это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности. Это - конечный результат реализации правовых требований и предписаний, результат соблюдения, исполнения правовых норм, т.е. законности.
Именно правопорядок представляет собой цель правового регулирования, именно для его достижения издаются законы и другие нормативно-правовые акты, осуществляется совершенствование законодательства,
297
принимаются меры по укреплению законности Важно иметь в виду следующие обстоятельства:
- во-первых, нельзя добиться правопорядка иными способами, кроме совершенствования правового регулирования и обеспечения законности;
- во-вторых, укрепление законности закономерно и неизбежно приводит к укреплению правопорядка;
- конкретное содержание правопорядка зависит от содержания законности, которое, в свою очередь, определяется рядом обстоятельств, рассматриваемых ниже.
Законность в условиях определенного исторического периода определенного государства, его политического режима и т.п. наполняется конкретным содержанием. Содержание законности и правопорядка в условиях восточных деспотий, афинской рабовладельческой демократии, феодального абсолютизма, демократических или тоталитарных режимов современности имеет огромные различия, хотя законность всегда остается соблюдением, исполнением норм права, а правопорядок - ее результатом.
Различия в содержании законности и правопорядка зависят от ее сторон (элементов) предметной ("носители" законности - то, что должно соответствовать правовым требованиям), субъектной (состав субъектов, на которых распространяется обязанность соблюдать правовые предписания и право требовать такого соблюдения от других лиц), нормативной (круг правовых предписаний, обязательных для исполнения). Изменение этих сторон законности и определяет различный объем ее содержания в конкретных исторических условиях, повышение или снижение ее роли в обществе.