<*> РГ. 1995. 17 февр.
<**> СЗ РФ. 1995, N 41. Ст. 3875.
Контроль за осуществлением полномочий в сфере исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, равно как и полномочий, делегированных субъектам Федерации федеральными органами исполнительной власти, осуществляется Президентом и Председателем Правительства России.
Взаимодействие органов государственной власти Федерации и ее субъектов невозможно без своевременного информирования Администрации Президента о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах Федерации.
Президент вправе отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента.
Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов главы органов исполнительной власти всех уровней действуют самостоятельно. Споры и конфликты с федеральными органами государственной власти разрешаются с использованием согласительных процедур, путем создания паритетных комиссий или в судебном порядке.
Главы исполнительной власти республик и регионов имеют право непосредственно обращаться к Президенту Российской Федерации, Председателю и членам Правительства, руководителям федеральных органов исполнительной власти.
Взаимодействие Президента с органами исполнительной власти субъектов Федерации и полномочными представителями Президента в субъектах Российской Федерации, органами местного самоуправления и межрегиональными ассоциациями осуществляется через Управление Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями, а также Комиссию при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционной реформы в субъектах Российской Федерации, образованную в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1996 г. <*>
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 3 февр.
Для преодоления возникающих разногласий предусматривается механизм урегулирования коллизий. Президенту предоставлено право разрешать споры между центральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
По предварительному заключению Государственно - правового управления Администрации Президента Президент России может приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина - до принятия решения Конституционным Судом или Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
Отношения в исполнительной вертикали в условиях нового российского федерализма не могут иметь жесткого двойного подчинения, характерного для доперестроечного периода. В современных условиях взаимодействие в системе исполнительной ветви власти имеют преимущественно координационно - рекомендательный характер и направлены на обеспечение информационно - справочными материалами, установление деловых контактов, договорных соглашений. Единство в системе исполнительной вертикали обеспечивается подзаконным характером этой ветви власти. Детально взаимодействие в рамках исполнительной ветви власти должно быть решено будущим федеральным законом о федеральных органах исполнительной власти.
Согласованию интересов в рамках исполнительной ветви власти способствует взаимодействие представительств субъектов Федерации при Президенте и Правительстве России, равно как и представительств Президента в краях, областях, автономной области, автономной округе, городах федерального значения.
Представитель субъекта Федерации имеет право выступать от имени соответствующего субъекта перед Президентом, в Правительстве Российской Федерации, федеральных министерствах и ведомствах. Так, согласно п. 17 ст. 95 Конституции Башкортостана, ст. 74 Конституции Бурятии, этих представителей назначает и отзывает Президент.
В соответствии с Указом Президента от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <*> Правительство периодически информирует Президента о своей работе, согласует с ним планы законопроектных работ, проекты нормативных актов по вопросам, входящим в компетенцию Президента или Правительства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697.
Федеральное правительство в целях единства государственного управления осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов Федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов, а также органов местной администрации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, по вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместного ведения.
Федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования органам исполнительной власти субъектов Федерации проекты нормативных правовых актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, а также по проблемам межтерриториального значения направляют свои предложения федеральным органам исполнительной власти, а также принимают к сведению сообщения об их рассмотрении.
Допускается взаимное делегирование полномочий органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст. 78 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать друг другу по взаимному согласию часть своих полномочий.
Федеральные органы исполнительной власти не вправе вмешиваться в исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов Федерации. На рассмотрение федеральных органов исполнительной власти не могут быть внесены вопросы, отнесенные к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, когда эти полномочия делегированы в установленном порядке.
Правительство Федерации информирует органы исполнительной власти субъектов о подготавливаемых проектах своих постановлений, распоряжений и привлекает представителей субъектов Федерации к подготовке конкретных решений, затрагивающих их интересы. Органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе вносить в Правительство России встречные проекты решений. Представителям исполнительной власти субъектов Федерации предоставляется право знакомиться с подготовленными документами. При выработке актов по предметам совместного ведения Правительство Федерации учитывает предложения субъектов Федерации. Правительственные проекты направляются субъектам Федерации на ознакомление, поступившие от них предложения и замечания обобщаются. Окончательный вариант проекта постановления федерального Правительства снова направляется субъектам Федерации.
Одной из форм согласования интересов Федерации и ее субъектов можно считать приостановление актов законодательных органов республик и других субъектов Федерации органами государственной власти Федерации, а также актов Федерации ее субъектами в случае нарушения исключительных полномочий как Федерации, так и ее субъектов, равно как и их полномочий в сфере совместного ведения. Споры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов решаются в соответствии с согласительными процедурами урегулирования разногласий или в судебном порядке.
Законодательные и исполнительные органы государственной власти республик и соответствующие органы других субъектов Федерации могут обжаловать решения федерального Правительства Президенту России, в Высший Арбитражный Суд либо Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. Правительству Российской Федерации предоставляется право в пределах его компетенции разрешать споры и разногласия между подведомственными ему центральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливать действия правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Разногласия между Правительством России и субъектами Федерации по требованию конкретного субъекта разрешаются Президентом Российской Федерации.
Если коллизия остается, субъект Федерации может обратиться в Высший Арбитражный или Конституционный Суд Российской Федерации. До рассмотрения ходатайства о признании акта неконституционным в Конституционном Суде Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Федерации может приостановить на своей территории действие противоправного акта министерства, ведомства.
Нельзя обойти вопрос о том, что многие республиканские конституции наделяют своих президентов, парламенты и правительства правом приостанавливать без каких-либо ограничений действие неправомерных, по их мнению, актов федеральных представительных и исполнительных органов государственной власти. Так, Конституция Северной Осетии - Алании предоставляет право Президенту Республики приостанавливать действие указов Президента Российской федерации, постановлений и распоряжений Правительства России, федеральных министерств, государственных комитетов и ведомств, изданных по вопросам совместного с Федерацией и республикой ведения, если они противоречат Конституции и законам Республики, до вынесения решения Конституционным Судом Российской Федерации (п. "ц" ст. 71). Конституция Дагестана наделяет правом Народное Собрание и Председателя Государственного Совета приостанавливать акты федеральных органов представительной и исполнительной власти, противоречащие Конституции России, Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов (ст. 84, 97).
Представляется, что именно устранение коллизий в федеральном, республиканском законодательстве и актах других субъектов Федерации будет одной из основных задач нового координационно - консультативного органа - Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской Федерации.
Исключительно важное значение в обеспечении согласования интересов Федерации и ее субъектов призвана сыграть научная экспертиза нормативно - правовых актов.
Статья 78
Комментарий к статье 78
В ч. 1 этой статьи раскрывается механизм взаимосвязей в системе федеральных органов исполнительной власти. Центральные отраслевые и межотраслевые органы федеральной исполнительной власти, подведомственные как Правительству, так и Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ними Конституцией, либо в соответствии с федеральным законодательством, могут в сфере исключительного ведения Федерации в необходимых случаях для реализации своих функций создавать территориальные подразделения. Это, в частности, командования военных и пограничных округов, территориальные управления железных дорог, управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации, налоговые инспекции Государственной налоговой службы Российской Федерации, региональные центры Госсанэпиднадзора, Госатомнадзора, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; ФАПСИ - Федерального агентства правительственной связи и информации; территориальные органы и региональные структуры Министерства Российской Федерации по делам национальностей и региональной политики и др.
Должностные лица территориальных и межтерриториальных подразделений центральных федеральных органов исполнительной власти назначаются руководителями министерств, ведомств. Указом Президента России от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" <*> предусмотрено, что образование, реорганизация и ликвидация территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в республике, области, крае, городе федерального значения, автономной области, автономном округе и назначение соответствующих должностных лиц должны согласовываться с Президентами республик и главами администраций соответствующих субъектов Федерации. Главы субъектов Федерации вправе вносить предложения по вопросам деятельности этих органов на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2598.
Территориальные подразделения центральных отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти, подведомственные федеральным министерствам и ведомствам (государственным комитетам, федеральным службам, российским агентствам, федеральным инспекциям), осуществляют свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также местного самоуправления.
В ч. 2 и 3 комментируемой статьи закрепляются возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти аналогичным органам субъектов Федерации и, наоборот, право органов исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им часть своих полномочий в сфере их совместного ведения. Такая передача полномочий не может противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Идея делегирования полномочий субъектами Центру и наоборот впервые была юридически оформлена Федеративным договором от 31 марта 1992 г. Однако в новой Конституции право участников федеративных отношений заключать соглашения о взаимном делегировании полномочий по сравнению с Федеративным договором существенным образом скорректировано. Если раньше в качестве субъектов этого права назывались органы государственной власти Федерации и ее субъектов, то теперь только органы исполнительной власти. Однако, несмотря на это, уже после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. подписан ряд договоров между Россией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий органов государственной власти. Это, в частности. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. <*>, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области от 12 января 1996 г. <**>, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области <***>.
--------------------------------
<*> РГ. 1994. 17 февр.
<**> РГ. 1996. 31 янв.
<***> РГ. 1996. 1 февр.
Взаимная передача Федерацией и ее субъектами своих полномочий в сфере исполнительной деятельности служит средством децентрализации властных функций в разумных пределах без ущерба для управляемости страной. Это договорный способ перераспределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Возможность передачи своих полномочий служит формой выражения равноправия участников федеративных отношений и направлена на выравнивание различий между регионами по уровню жизни и условиям экономического развития.
Договоры между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов о передаче полномочий не имеют учредительного характера. Перераспределение может касаться только тех полномочий, которые уже закреплены Конституцией Российской Федерации и конституциями, уставами ее субъектов. Передача полномочий:
- затрагивает сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов (верхний предел делегирования ориентирован на исключительные полномочия федеральных органов исполнительной власти);
- касается только одной ветви власти - исполнительной;
- допускается только на определенное время, т.е. не может иметь постоянного характера, ибо это привело бы к неконституционному перераспределению полномочий между Федерацией и ее субъектами;
- требует взаимного согласия сторон;
- предполагает контроль за реализацией делегированных полномочий.
Путем заключения соглашений (договоров), не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеративному договору, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституциям и законодательству республик, уставам и другим нормативным правовым актам краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, могут быть урегулированы конкретные вопросы перераспределения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами по предметам совместного ведения.
Взаимная передача полномочий корреспондирует с взаимными обязанностями и взаимной ответственностью органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов.
Взаимную передачу полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов нельзя рассматривать как ограничение самостоятельности участников федеративных отношений. Двусторонние договоры о перераспределении полномочий органов исполнительной власти между Федерацией и ее субъектами не являются договорами об определении статуса Федерации и ее субъектов. Их нельзя приравнивать также к межгосударственным договорам и соглашениям; они не подлежат ратификации, как это предусмотрено п. "ш" ст. 74 Конституции Северной Осетии - Алании.
На основе Конституции Российской Федерации, которая закрепляет принципы разграничения полномочий между Центром и субъектами Федерации, возможны двусторонние договоры и соглашения между участниками федеральных отношений. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области от 12 января 1996 г. закреплено, что в целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Калининградской области по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации и определенным настоящим Договором, органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти Калининградской области заключают соглашения о разграничении полномочий по отдельным предметам совместного ведения.
Соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения могут быть подписаны в любое время после подписания Договора и являются неотъемлемой составной частью настоящего Договора.
Договорная практика перераспределения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти приводит к гибкой модели федерализма, позволяет согласовывать интересы Федерации в целом и каждого субъекта в отдельности.
Договоры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равно как и договоры между органами государственной власти субъектов, подлежат правовой оценке Конституционного Суда Российской Федерации с позиций их соответствия федеральной Конституции (п. "б", "в" ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 24 июня 1994 г. <*>).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Согласно ч. 4 комментируемой статьи обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти в соответствии с Конституцией возложено на Президента Российской Федерации и Правительство. Это институты власти, располагающие реальной силой, способные обеспечить управляемость страной и противостоять дестабилизационным процессам.
Конституция предоставляет Президенту Российской Федерации как главе государства большие возможности для координации деятельности органов государственной власти всех уровней. Одной из форм объединения усилий органов государственной власти Федерации и ее субъектов можно рассматривать ежегодные Послания Президента Федеральному Собранию. Они служат ориентиром для органов государственной власти всех уровней. Так, во исполнение Посланий Президента Федеральному Собранию "Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)", 1994 г. и "О действенности государственной власти в России" 1995 г. обе палаты Федерального Собрания разработали планы по реализации указаний Президента и утвердили программу законодательных работ.
Президент Российской Федерации издает нормативные правовые акты, которые не нуждаются в предварительном согласовании с центральными отраслевыми органами управления. Как гарант федеральной Конституции Президент обеспечивает ее прямое действие, применение конституционных норм на всей территории Федерации. Это - главное условие упрочения российской государственности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, развития федеративных отношений, сохранения государственного единства и территориальной целостности России.
Рассматривая поступившие ему на подписание и обнародование федеральные законы, межгосударственные договоры Российской Федерации, Президент проверяет их соответствие Конституции. Президент может приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции, федеральным конституционным и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом.