Из данного положения вытекают два практических последствия:
- любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Конституции, действует федеральный закон;
- приоритет федерального закона относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации, - актам федеральных органов - Правительства, федеральных министерств, государственных комитетов и иных ведомств, поскольку они также "изданы в Российской Федерации".
Из данной формулы вытекает также то, что приоритет федерального закона распространяется и на указы Президента Российской Федерации, поскольку его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).
Часть 6 ст. 76 устанавливает важную гарантию приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 этой же статьи. Это означает, что при наличии такого противоречия действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Такого ясного признания приоритета не только законов, но и иных актов (например, уставов) субъектов Федерации не содержалось в текстах прежних Конституций РСФСР и России. Признание приоритета актов субъектов Федерации по вопросам их собственного регулирования полностью соответствует ст. 73 Конституции и юридически гарантирует то положение, что субъекты Федерации вне пределов, указанных в данной статье, "обладают всей полнотой государственной власти".
Разумеется, и по этим вопросам возможны споры в Конституционном Суде Российской Федерации, однако такие споры могут разрешаться только с сохранением приоритета действия нормативного акта субъекта Федерации, изданного в соответствии с п. 4 ст. 76 Конституции.
Во всех частях ст. 76 речь идет о порядке разрешения противоречий между федеральными законами и нормативными правовыми актами. Это, однако, не означает, что законам могут противоречить соответствующие ненормативные акты, в частности акты о назначении либо смещении должностных лиц, изданные с нарушением федерального закона, имеющего приоритет по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, либо закона субъекта Федерации по вопросам, отнесенным к его полному ведению в соответствии со ст. 73 и ч. 4 ст. 76 Конституции.
Индивидуальные правовые акты должны соответствовать нормативным, а если федеральный закон имеет приоритет перед тем или иным нормативным актом, то закону не может противоречить и соответствующий индивидуальный либо иной ненормативный акт. В случае его расхождения с законом действует именно закон.
Статья 77
Комментарий к статье 77
Настоящая статья Конституции закрепляет новый подход к образованию системы органов государственной власти в субъектах Федерации. Федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством. Следовательно, такие основы конституционного строя, как республиканская форма правления, верховенство права и закона, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, имеют определяющее значение для организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Ни один субъект Федерации не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен. Так, принцип федерализма применительно к системе органов исполнительной власти получает выражение в их соподчиненности; принцип верховенства права и закона - в безусловном соответствии всех издаваемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента и Правительства Российской Федерации. В противном случае возможно опротестование этих фактов в Конституционном Суде Российской Федерации.
Для уяснения смысла комментируемой статьи необходимо обратиться к ст. 5 гл. 1 Конституции, которая закрепляет принципы единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
До принятия Федерального закона "Об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации" эти проблемы регулируются Указами Президента "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. <*> и "О действии законодательства об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. <**>
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 43. Ст. 4089; N 52. Ст. 5072.
<**> САПП. 1993. N 52. Ст. 5072.
Система представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется федеральной Конституцией, конституциями республик, уставами (основными законами) краев, областей, городов федерального значения, автономных образований. Во всех республиканских конституциях, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов имеются главы или разделы, посвященные организации государственной власти.
Республиканские конституции, уставы краев, областей закрепляют и такие общие принципы, как выборность, учредительный характер представительных органов государственной власти, соподчиненность системы органов исполнительной власти, разделение властей.
Так, Устав (Основной Закон) Ставропольского края закрепляет разделение государственной власти в Ставропольском крае на представительную (законодательную), исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Законодательную власть в Ставропольском крае осуществляет население Ставропольского края непосредственно путем референдума и Государственная Дума Ставропольского края; исполнительную власть - губернатор Ставропольского края и возглавляемое им Правительство; судебную власть - суды Ставропольского края, входящие в судебную систему Российской Федерации. Статья 8 Устава Ставропольского края устанавливает, что разграничение компетенции между Государственной Думой, губернатором и Правительством Ставропольского края производится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Ставропольского края.
Процессы реформирования системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отражают тенденцию усиления роли единоличной власти - главы государства (Президента) в республиках, губернатора (мэра) в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах при сохранении достаточно авторитетного представительного (законодательного) органа.
Пост Президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Ингушетии, Кабардино - Балкарской Республике, Калмыкии, Коми, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Татарстане, Тыве, Чувашской Республике и др. Если в Татарстане Президент является главой государства, то в Кабардино - Балкарской Республике и Республике Саха (Якутии) - высшим должностным лицом и главой исполнительной власти; в Калмыкии - главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Специфика системы исполнительной власти в Дагестане заключается в том, что здесь нет единоличного Президента. Функции главы государства выполняет коллегиальный орган - Государственный Совет, который возглавляет вертикаль исполнительной власти и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти всех уровней. Государственный Совет Дагестана состоит из 14 человек и формируется не парламентом, а Конституционным Собранием Республики.
Президент - высшее должностное лицо в республиках - избирается, как правило, непосредственно народом всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании. В то же время глава Республики Коми избирается не гражданами, а представительным органом - Государственным Советом. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд. Кандидаты на должность Президента республики выдвигаются политическими партиями, общественными объединениями, массовыми движениями, трудовыми коллективами и группами избирателей. Число кандидатов на пост Президента не ограничивается. В поддержку выдвинутого кандидата должны быть собраны подписи избирателей. При этом подписи, собранные различными инициативными группами в поддержку одного кандидата, не суммируются.
К кандидату в Президенты предъявляются определенные требования. Он должен быть гражданином республики [в Саха (Якутии)] - гражданином по рождению; постоянно проживать в республике до начала выборов не менее 10 лет (Кабардино - Балкарская Республика, Коми), 15 лет [Саха (Якутия)]; в Карелии - не менее 7 лет до выборов или 10 лет после достижения совершеннолетия; быть в возрасте от 35 до 40 лет; свободно владеть государственными языками республики (в Карелии такой оговорки нет); обладать избирательным правом.
При вступлении в должность Президент приносит присягу в парламенте. Президент не может быть депутатом парламента и иных представительных органов в республике, занимать должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях. Он не имеет права одновременно заниматься предпринимательской деятельностью. На время выполнения своих полномочий Президент приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно - политических организациях.
Республиканские конституции подробно регламентируют полномочия Президента.
Президент не подотчетен парламенту. Однако парламент большинством голосов от общего числа депутатского корпуса вправе потребовать от Президента внеочередного доклада на сессии.
Допускается досрочное прекращение полномочий Президента в случае добровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.
Высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа является глава администрации. Он руководит органами исполнительной власти соответствующего региона.
В системе разделения властей законодательные (представительные) органы субъектов Федерации занимают особое место. Они выступают как выразители интересов народа, т.е. всей совокупности граждан, проживающих на территории субъекта Федерации. Народ уполномочивает выборный орган осуществлять от его имени законодательную власть через выборных представителей - депутатов.
Законодательными органами государственной власти республик в составе Российской Федерации являются парламенты. В разных республиках они называются по-разному: Народное Собрание (Дагестан, Карачаево - Черкесская Республика); Народное Собрание - Парламент (Республика Ингушетия); Государственное Собрание (Башкортостан, Марий Эл, Мордовия); Государственное Собрание - Эл Курултай (Республика Алтай); Государственное Собрание - Ил Тумэн [Республика Саха (Якутия)]; Законодательное Собрание (Карелия); Народный Хурал (Бурятия); Народный Хурал (Парламент) (Калмыкия); Верховный Хурал (Парламент) Тывы; Государственный Совет (Коми, Татарстан, Удмуртская и Чувашская Республики); Парламент (Северная Осетия - Алания, Кабардино - Балкарская Республика); Государственный Совет - Хасе Адыгеи; Верховный Совет (Хакасия, Чеченская Республика).
В Тыве наряду с Верховным Хуралом (Парламентом) создается специфический надпарламентский представительный орган - Великий Хурал - съезд народа Республики. Он является органом всенародного волеизъявления и наделяется исключительным правом принимать изменения и дополнения в Конституцию Республики. По иным вопросам, а также по предметам ведения республиканских органов государственной власти и управления Великий Хурал Тывы принимает рекомендательные акты.
Большинство республиканских парламентов избираются сроком на 4 - 5 лет. Численный состав республиканских парламентов определяется по-разному. Так, Государственный Совет Татарстана состоит из 250 депутатов; Государственное Собрание Башкортостана - из 184 депутатов; Народное Собрание Дагестана - из 121 депутата; Парламент Северной Осетии - Алании - из 75 депутатов; Народный Хурал Бурятии - из 65 депутатов; Верховный Хурал (Парламент) Тывы - из 32 депутатов.
Республиканские конституции предусматривают право Президента досрочно распускать парламент. В то же время в Карелии Председатель Правительства не вправе распускать либо приостанавливать деятельность Законодательного Собрания Республики. Он может назначить референдум по вопросу о роспуске парламента. Если референдум даст отрицательный результат, Председатель Правительства считается отрешенным от должности.
Республиканские конституции и специальные законы (например, Закон Республики Алтай "О Государственном Собрании - Эл Курултае Республики Алтай" от 2 февраля 1994 г.; Закон Карачаево - Черкесской Республики "О Народном Собрании Карачаево - Черкесской Республики" от 5 февраля 1994 г.) подробно регламентируют внутреннюю структуру, порядок деятельности и компетенцию республиканских парламентов.
Парламенты стали постоянно действующими органами государственной власти с четко определенной компетенцией. Большинство республиканских парламентов являются однопалатными органами. В то же время в ряде республик учреждена двухпалатная структура парламента. Это Государственное Собрание Башкортостана; Законодательное Собрание Карелии; Парламент Кабардино - Балкарской Республики; Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутии).
Регламенты республиканских парламентов определяют полномочия внутренних руководящих органов, постоянных комиссий (комитетов), депутатских фракций (групп), законодательную процедуру, порядок опубликования актов парламента.
Система законодательных (представительных) органов в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах строится в соответствии с уставами этих образований <*>.
--------------------------------
<*> См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., Издание Государственной Думы, 1993; Устав города Москвы, принятый Московской городской Думой 28 июня 1995 г., и др.
Законодательными органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются выборные представительные органы: Государственная Дума Ставропольского края, Ямало - Ненецкого автономного округа; Московская городская Дума; Воронежская, Костромская, Курская, Магаданская, Сахалинская областные думы; Городское Собрание Санкт - Петербурга; Законодательное Собрание Алтайского края, Владимирской, Нижегородской и Иркутской областей, Еврейской автономной области; Собрание депутатов Липецкой, Псковской областей; Законодательный Суглан Эвенкийского автономного округа и др.
Важное значение в формировании системы законодательных (представительных) органов регионального уровня имеют Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями <*>; законодательные акты субъектов Федерации, определяющие статус их законодательных (представительных) органов государственной власти.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 43. Ст. 4089; N 52. Ст. 5072.
Для системы представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации общеобязательным принципом является признание верховенства федеральной Конституции и федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации.
В единой системе исполнительной власти важное значение имеют исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации - это республиканские правительства, министерства, ведомства, государственные комитеты; правительства и главы администраций (губернаторы, мэры) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Это, например, Кабинет Министров Башкортостана, Татарстана; Кабинет Министров - Правительство Кабардино - Балкарской Республики; Правительство Адыгеи, Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Тывы; губернатор и возглавляемая им администрация Иркутской области; губернатор и правительство Ленинградской области; губернатор, правительство и иные органы исполнительной власти Свердловской области и др.
Правительство является исполнительным и распорядительным органом государственной власти. В Ингушетии, Башкортостане, Коми система исполнительной власти возглавляется Президентом; в Дагестане - Председателем Правительства. В Республике Коми высшим органом исполнительной власти являются глава Республики и возглавляемое им Правительство, в Саха (Якутии) - Президент. Специфика организации исполнительной власти в Дагестане заключается в том, что Правительство образуется коллегиальным главой государства - Государственным Советом с согласия парламента - Народного Собрания. В Калмыкии не предусмотрено создание правительства, структура органов исполнительной власти здесь устанавливается Президентом. Он же назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов и ведомств.
Республиканский парламент может выразить недоверие правительству и потребовать от Президента отставки правительства в целом или отдельных его членов. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом республики.
Согласно Указу Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" от 3 октября 1994 г. <*> до принятия федеральных законов и законов субъектов Федерации, определяющих принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, главы исполнительной власти либо избирались прямым голосованием избирателей, либо назначались Президентом по представлению Правительства России. В связи с новым порядком формирования Совета Федерации Федерального Собрания в соответствии с Законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. <**> должность главы исполнительной власти субъекта Федерации становится выборной.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2598.
<**> РГ. 1995. 8 дек.
Часть 2 комментируемой статьи закрепляет единство системы федеральных исполнительных органов власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Высшие должностные лица республик и главы администраций других субъектов Федерации входят в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Особенно тесное взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней необходимо при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а равно полномочий, переданных в порядке делегирования федеральным органам исполнительной власти органами исполнительной власти субъектов Федерации и наоборот.
Главы республиканских правительств и главы администраций областей, краев, городов федерального значения, автономной области, автономных округов подчиняются Президенту и Правительству Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. В то же время главы республиканских и региональных органов исполнительной власти действуют самостоятельно в пределах своей компетенции, если это не противоречит Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законам субъектов Федерации.
По вопросам ведения Федерации и в целях обеспечения государственного единства Правительство России координирует деятельность правительств республик и администраций других субъектов Федерации.
Центральные органы исполнительной власти Российской Федерации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации по предметам их исключительных полномочий.
В сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также при осуществлении делегированных полномочий главы органов исполнительной власти республик и других субъектов Федерации вправе вносить предложения по вопросам деятельности указанных органов на рассмотрение федерального Правительства. При принятии решений по предметам совместного ведения и по вопросам, затрагивающим интересы субъектов Федерации, должны приниматься согласованные меры, а проекты правительственных актов направляться исполнительным органам субъектов Федерации на предварительное заключение.
На необходимость согласования федеральных правовых нормативных актов с субъектами Федерации обращалось внимание в президентском Послании Федеральному Собранию 1995 г. <*> и Указе Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской Федерации" от 5 октября 1995 г. <**> Этим Указом субъектам Федерации предложено воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------