ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОММЕНТАРИЙ
К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Издание 2-е, дополненное и переработанное
Ответственный редактор -
директор Института Л.А. ОКУНЬКОВ
Авторы Комментария
Абрамова А.И., к.ю.н. ст. 104 (в соавт.), 105 (в соавт.),
108 (в соавт.)
Агапов А.Б., д.ю.н. ст. 74
Азарова Е.Г., к.ю.н. ст. 39
Андриченко Л.В., к.ю.н. ст. 65, 66
Апарова Т.В., к.ю.н. ст. 51, 119
Белоусова Е.В., к.ю.н. ст. 69
Боголюбов С.А., д.ю.н. ст. 13 (в соавт.), 30, 31, 42
Васильев В.И., д.ю.н. ст. 12, гл. 8
Галкин В.М., к.ю.н. ст. 25 (в соавт.)
Глазырин В.В., к.ю.н. ст. 37 (ч. 1 - 3)
Гравина А.А., к.ю.н. ст. 32 (ч. 5), 47 (ч. 2), 120,
123 (ч. 4), 126
Жариков Ю.Г., д.ю.н. ст. 36
Заславская Л.А., к.ю.н. ст. 58
Звеков В.П., к.ю.н. ст. 110, 113, 114
Кашепов В.П., д.ю.н. вступление к гл. 7, ст. 21, 23,
25 (в соавт.), 47 (ч. 1), 52, 118,
121, 125, 128
Клейн Н.И., к.ю.н. ст. 34 (ч. 2), 127
Клюкин Б.Д., д.ю.н. ст. 9
Конюхова Т.В. ст. 57, 104 (ч. 3)
Кошаева Т.О., д.ю.н. ст. 124
Крылов Б.С., д.ю.н. вступление к гл. 3, 4, ст. 5,
80, 83, 85, 86, 91, 92
Кузнецова И.М., к.ю.н. ст. 38
Лафитский В.И., к.ю.н. гл. 9
Лесницкая Л.Ф., к.ю.н. ст. 46 (ч. 1, 2)
Литовкин В.Н., к.ю.н. ст. 25 (в соавт.), 40
Маковский А.Л., д.ю.н. ст. 63 (ч. 2)
Манов Б.Г., к.ю.н. ст. 46 (ч. 3)
Марогулова И.Л., к.ю.н. ст. 45 (ч. 2), 48, 49, 50, 123
(ч. 1 - 3)
Марышева Н.И., к.ю.н. ст. 61, 62, 63 (ч. 1)
Масевич М.Г., д.ю.н. ст. 60
Медведев А.М., к.ю.н. ст. 54, 129
Михалева Н.А., д.ю.н. ст. 67, 70, 77, 78
Мицкевич А.В., д.ю.н. ст. 76
Ноздрачев А.Ф., д.ю.н. ст. 32 (ч. 4), 41, 43
Оксамытный В.В., д.ю.н. раздел II, ст. 15 (в соавт.), 16
Окуньков Л.А., к.ю.н. вступительная статья к Комментарию,
преамбула, вступление к гл. 6,
ст. 111, 117
Пиголкин А.С., д.ю.н. ст. 4 (в соавт.), 26 (ч. 2),
(в соавт.)
Постников А.Е., к.ю.н. вступление к гл. 5, ст. 3, 10,
Постовой Н.В., к.ю.н. ст. 90
Пронина В.С., д.ю.н. ст. 112, 115, 116
Пяткина С.А., д.ю.н. вступление к гл. 2, ст. 2, 14,
17, 18, 19, 27 (ч. 1), 28, 29, 32
(ч. 1 - 3), 33, 45 (ч. 1, 2 в
соавт.), 55, 64, 103 (в соавт.)
Рахманина Т.Н., к.ю.н. ст. 4 (в соавт.), 15 (в соавт.),
100 (в соавт.), 108 (в соавт.)
Рахмилович В.А., д.ю.н. ст. 8, 34 (ч. 1), 35
Решетников Ф.М., д.ю.н. ст. 20
Руднев В.И. ст. 22, 93, 98, 122
Студеникина М.С., к.ю.н. ст. 106
Сукало А.Е., к.ю.н. ст. 6, 26 (ч. 1)
Сырых В.М., д.ю.н. вступление к гл. 1, ст. 1, 7,
Терещенко Л.К., к.ю.н. ст. 24
Трахтенгерц Л.А., к.ю.н. ст. 44 (ч.1)
Хангельдыев Б.Б., д.ю.н. ст. 56, 59, 87, 88
Хлестова И.О., к.ю.н. ст. 27 (ч. 2)
Хохрякова О.С., д.ю.н. ст. 37 (ч. 4, 5)
Чернобель Г.Т., к.ю.н. ст. 100 (в соавт.), 107 (в соавт.)
Шелютто Н.В., к.ю.н. ст. 44 (ч. 2, 3), 84, 89
Ярошенко К.Б., д.ю.н. ст. 53
Редакторы - М.А. Борисова (гл. 1, 5, 7,
раздел второй), М.Я. Булошников
(вступительная статья, гл. 3, 6),
Л.А. Мункуева (преамбула, гл. 2, 4,
8, 9)
Предметный указатель - И.В. Ермолаева
УКАЗАТЕЛЬ СОКРАЩЕНИЙ
БВС - Бюллетень Верховного Суда Российской
Федерации
БНА - Бюллетень нормативных актов министерств и
ведомств Российской Федерации
Бюллетень ЦИК - Бюллетень Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации
ВВС - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР),
Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета (СССР, РСФСР,
Российской Федерации)
ВКС - Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации
САПП - Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской
Федерации
СП - Собрание постановлений Правительства
(СССР, РСФСР)
СУ РСФСР - Собрание узаконений РСФСР
РГ - Российская газета
АПК - Арбитражный процессуальный кодекс
Российской Федерации
ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК - Гражданский процессуальный кодекс РСФСР
ЖК - Жилищный кодекс РСФСР
КЗоТ - Кодекс законов о труде Российской Федерации
КоАП - Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях
СК - Семейный кодекс Российской Федерации
УК - Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК - Уголовно - процессуальный кодекс РСФСР
ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ
Конституция и развитие законодательства. Со времени первого издания Комментария к Конституции 1993 г., подготовленного специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения, прошло свыше двух лет. После драматических событий вокруг Конституции осенью 1993 г. наступило испытание Конституции практикой. Текст Конституции остается пока неизменным. Ее пересмотр не стоял в числе главных тем предвыборных программ партий и общественно - политических движений на парламентских и президентских выборах в 1995 - 1996 гг. И хотя Государственной Думой, Советом Федерации, другими субъектами права законодательной инициативы был подготовлен ряд конституционных поправок, они не вызвали большого общественного резонанса. Причиной тому, на наш взгляд, является длительный избирательный марафон по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации в 1995 - 1996 гг., который несколько "отодвинул" решение других важнейших проблем общественной жизни.
Конституция обрела определенную устойчивость и дала мощный импульс для становления новой российской государственности. Несомненно ее влияние на развитие всей правовой системы, всего российского законодательства. Критически оценивая качество многих федеральных законов, нельзя упускать из виду главное - без них невозможно движение России вперед. Достаточно проанализировать содержание законов о гарантиях избирательных прав граждан, о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, о референдуме, об основах местного самоуправления, других законодательных актов, закрепляющих отдельные институты и формы народовластия, чтобы объективно оценить их решающую роль в демократизации общественной жизни.
За прошедшее время законодательство Российской Федерации существенно обновилось и стало занимать ведущее положение в регулировании общественных отношений. В 1994 - 1995 гг. Государственной Думой было принято свыше трехсот федеральных законов, из которых более двухсот подписаны Президентом Российской Федерации. Особенно интенсивно развивалось конституционное, гражданское, трудовое, административное законодательство, законодательство о выборах, что позволило по-новому решить, в частности, вопросы статуса субъектов Российской Федерации, правового положения государственных органов, органов местного самоуправления, прав и свобод граждан.
Вместе с тем столь стремительный темп законотворчества явился одной из причин бессистемности и хаотичности законодательства. В настоящее время на территории России одновременно действуют акты Верховных Советов РСФСР и СССР, союзные и республиканские (РСФСР) законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Нужно учитывать также бурную законотворческую деятельность субъектов Федерации, зачастую объясняемую желанием скорейшей "реальной самостоятельности" и, к сожалению, нередко противоречащую Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству. Обратим внимание только на один момент. Ряд конституций республик - субъектов РФ до сих пор не приведен в соответствие с федеральной конституцией. В свете этого обстоятельства трудно говорить о соответствии федеральным законам огромного массива нормативных актов субъектов Федерации.
Основной Закон внес существенные коррективы в отрасли, сферы и предметы ведения, которые относятся к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, а также к собственному регулированию последних. Именно на этом правовом поле утверждается в настоящее время реальная Конституция федеративного Российского государства. Вместе с тем заключение договоров между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами, определенные тенденции к легитимному присвоению прерогатив Федерации, наметившиеся в региональном законотворчестве, могут стать, по мнению ряда авторитетных специалистов, той "миной замедленного действия", которая угрожает основам конституционного строя и федеративного устройства России.
Характерной чертой современного российского законодательства является его нестабильность, обусловленная существенными изменениями и колебаниями экономического курса, бесконечными перестройками госаппарата, чрезмерной ролью субъективного фактора и т.д.
Пока не получили полноценной законодательной поддержки конституционные принципы государственного устройства, прежде всего в области федеральных отношений, не приняты законы об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации и разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения. Не удалось принять федеральный конституционный закон о порядке деятельности Правительства Российской Федерации, что отрицательно сказывается на разграничении компетенции Президента и Правительства, а также на взаимоотношениях его с палатами Федерального Собрания. Мирное разрешение парламентско - правительственного кризиса летом 1995 г. отнюдь не свидетельствует об оптимальном варианте конституционных сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс законодательной и исполнительной ветвей власти.
В настоящее время остаются неиспользованными немалые резервы законотворчества. До сих пор нет современного земельного, налогового, жилищного, трудового и социального законодательства.
Как создавалась Конституция. Концепция и содержание конституционной реформы на протяжении 1990 - 1993 гг. постоянно обсуждались в средствах массовой информации, на заседаниях парламента и в ходе научных дискуссий. Вместе с тем весьма эмоциональная, а иногда и жесткая полемика вокруг проекта Конституции накануне референдума 12 декабря 1993 г. носила главным образом политический характер. Это привело к тому, что многие не интересовались собственно текстом Конституции и даже не читали проект. Объективности ради заметим, что разъяснение положений новой Конституции, обсуждение ее широкой общественностью не было достаточно профессиональным и проходило в сжатые до предела сроки, что в конечном счете вряд ли прибавило сторонников принятия Конституции на всероссийском референдуме.
Необходимость принятия новой Конституции была осознана подавляющим большинством россиян. Вопрос заключался только в том, как скоро ее принимать. В обстановке обострившейся конфронтации со Съездом народных депутатов и Верховным Советом Президент возглавил подготовку нового варианта Конституции, нередко называемого "президентским", в котором прерогативы президентской власти были усилены.
Разработчики окончательного текста проекта Конституции имели под рукой два варианта - "президентский" и "парламентский". Последний активно использовался при доработке проекта. Сравнив тексты обоих проектов, мы найдем весьма многочисленные и, на наш взгляд, удачные совпадения. Вместе с тем окончательный вариант, предложенный для голосования на референдуме, значительно отличается как от первоначального, представленного Президентом Конституционному Совещанию 5 июня 1993 г., так и от проекта, готовившегося в рамках Верховного Совета.
При всем том была сохранена известная преемственность в проведении конституционной реформы, начало которой связано с образованием Конституционной комиссии на первом Съезде народных депутатов России.
Каковы же основные вехи этой реформы? Принятие в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР повлекло за собой глубокие изменения в политической жизни России, в ее государственном устройстве и организации государственной власти. С этого времени начал весьма интенсивно расширяться круг проблем, требующих завершенного и целостного конституционно - правового решения, - это появление новых федеральных органов власти (Президент, Конституционный Суд), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными властями и властями субъектов Федерации, осуществлявшееся в рамках Федеративного договора. Хотя Договор был признан составной частью Конституции, содержание его было также закреплено в 1992 г. в соответствующих статьях Основного Закона Российской Федерации.
Конституционный референдум 12 декабря 1993 г. Рассматривая действующую российскую Конституцию, нельзя обойти вниманием вопрос о ее принятии. Для значительной части граждан голосование 12 декабря 1993 г. "за" или "против" новой Конституции в значительной мере было предопределено отношением к ней различных политических партий и предвыборных блоков, высказывавших полярные точки зрения по этому поводу. Сказалась и психологическая усталость населения от конституционных претензий политиков и ветвей власти. В ходе референдума, состоявшегося 12 декабря 1993 г., большинство проголосовавших избирателей - 32937630 человек - высказались за принятие Конституции. Это внушительная цифра.
Тем не менее итоги референдума вызвали неоднозначную оценку, и в частности из-за несоответствия его проведения процедуре, установленной Законом о референдуме 1990 г. <*>, согласно которому для внесения изменений в Конституцию (а следовательно, как считают многие, и для принятия новой Конституции) необходимо было получить абсолютное большинство голосов избирателей, включенных в списки для голосования.
--------------------------------
<*> ВВС. 1990. N 21. Ст. 230.
Хотя эти споры уже в прошлом, справедливости ради отметим, что в условиях снижения избирательной активности в последние годы стало нереальным проведение конституционного референдума по жесткой формуле прошлых лет. Отсутствие "всеобщего одобрения", которое, вообще-то говоря, свойственно только странам с тоталитарным режимом, можно расценивать как нормальное, типичное для свободных выборов явление. Аналогичная картина была в послевоенной Франции, да и в ряде других стран, когда разница в общем числе голосов "за" и "против" колебалась на уровне 5 - 10% общего числа голосовавших.
Уроки последнего российского референдума говорят об одном - доверие народа к власти достаточно хрупко, чтобы долго испытывать его терпение. Гораздо предпочтительнее, хотя и более хлопотно, нормализовать экономику, укреплять правопорядок и добиваться общественного согласия в мирном обустройстве России.
Завершая тему референдума 12 декабря 1993 г., отметим, что ни Федеральное Собрание, ни субъекты Федерации не опровергли правомерность результатов референдума. Все ясно понимали, что, критикуя отдельные положения Конституции, нельзя считать ее недействующей. Отсюда следует вывод - мы должны уважать и соблюдать нынешнюю Конституцию. И лишь время покажет, что необходимо для совершенствования конституционного строя, который призван разумно сбалансировать стоящие перед Россией проблемы.
Основные черты Конституции 1993 г. В представляемом читателю Комментарии к Конституции России достаточно полно раскрывается суть основных нововведений и отличий высшего Закона нашей страны от прежних конституций. Поэтому в предисловии обратим внимание только на некоторые из них.
В отличие от идеологизированных конституций бывшего Союза ССР и союзных республик, включая предшествующую Конституцию РСФСР, провозглашавших высшей целью построение коммунистического общества, положения действующей Конституции России (ст. 2) четко определяют, что высшей ценностью являются человек, его права и свободы. При этом Конституция не ограничилась, как это нередко бывало ранее, декларацией, а установила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Далее, в Конституции имеется отдельная глава (гл. 2), которая содержит конкретные нормы и предписания, раскрывающие совокупность основных прав и свобод, гарантированных высшим Законом. По объему это самая обширная глава Конституции. Она состоит из 47 статей. В целом же вопросы, непосредственно связанные со статусом личности, регламентируются более чем в 60 статьях Конституции.
Конституция 1993 г. отразила качественные изменения в социальной политике государства. Из нее исключен классовый подход к различным слоям населения, в частности нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и других категорий трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах как активной части политической системы. В то же время закреплены институты частной собственности и свободного предпринимательства, которые типичны для экономики, основанной на свободном рыночном хозяйстве.
Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются не только в соответствии с настоящей Конституцией, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Это обстоятельство, с одной стороны, должно подтверждать вхождение нашей страны в сообщество цивилизованных государств, а с другой - стимулировать законодательство в сфере прав и свобод человека и гражданина, направленное, в частности, на предупреждение всех форм дискриминации, защиту семьи, детей и молодежи, на улучшение благосостояния народа.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы в феврале 1996 г. расширяет сферу действия европейских конвенций о защите прав и свобод и налагает серьезные обязательства на органы власти по их соблюдению.
Особо следует отметить, что принятая Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1986 г. Декларация о праве на развитие признает, что развитие является всесторонним экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным на постоянное повышение благосостояния всего населения и всех лиц на основе их активного, свободного и конструктивного участия в создании и справедливом распределении благ.
Таким образом, международные нормы связывают права человека и гражданина непосредственно с политическими свободами и экономическим развитием общества.
По своей структуре и содержанию Конституция 1993 г. близка к традиционным конституциям развитых демократических стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех ветвей власти в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических отношений на определенном историческом этапе развития государства.
Из девяти глав Конституции организации власти посвящено полностью пять (гл. 4 - 8) и в значительной мере - две (гл. 1 "Основы конституционного строя" и гл. 3 "Федеративное устройство").
При оценке значения и места Президента, Федерального Собрания и Правительства в новой Конституции многие правоведы и политологи находят аналоги в зарубежном законодательстве, и прежде всего во французской Конституции, утвержденной на референдуме 28 сентября 1958 г. Отметим, что контуры и концепция ее были определены Президентом Ш. де Голлем исходя из необходимости сильной личной власти для выхода Франции из тяжелого в те годы кризисного положения. Однако при внешней схожести юридических формул власти, имеющихся в Конституциях России и Франции, нельзя не видеть принципиальных отличий в практике их применения.
Конституция и институты власти. В России гражданское общество складывается медленно, и пока еще нельзя говорить, что оно сложилось. Не сформировались у нас демократические традиции и мощные политические партии, представляющие интересы различных групп населения. В таких условиях чрезвычайно важно найти оптимальный баланс разделения властей, не допускающий возникновения авторитарного режима. В этой связи отметим, что французская демократия за прошедшие более чем 30 лет "переварила" невиданное в ее истории ограничение парламентской власти, установленное Конституцией V Республики. Нынешний французский вариант разделения властей представляет собой безусловно сильную (но не диктаторскую) фигуру президента, сильную исполнительную власть и отнюдь не второстепенный по своей роли парламент.