В 1995 г. Конституционный Суд рассмотрел только по запросам Совета Федерации и Государственной Думы дела о толковании положений восьми статей Конституции - ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 4 и 5), 106, 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2) и 136. Своевременность и актуальность толкований Конституционного Суда по достаточно спорным положениям Конституции дают возможность разрешить проблему коллизий и неопределенности ее отдельных норм, ориентировать государственные органы на правовые пути разрешения разногласий в понимании закона.
Многие из поправок, затрагивающих доктрину разделения властей, основы конституционного строя, пока носят характер научных предложений и вряд ли в ближайшее время могут быть практически реализуемы.
Как отмечалось выше, большинство поправок, предлагаемых Государственной Думой, были на первом этапе (1995 г.) отвергнуты Советом Федерации. У этой палаты свой подход к их содержанию и назначению. Каждое предложение об усилении роли Государственной Думы рассматривается членами Совета Федерации с позиции сбалансированности полномочий обеих палат и их отношений с Президентом. Поэтому, выступая, к примеру, за повышение контрольных функций Федерального Собрания, члены Совета Федерации вместе с тем считают, что они должны касаться прежде всего их палаты. Так, если Государственная Дума предлагает расширить перечень членов Правительства, кандидатуры которых согласовываются с ней, то некоторые члены Совета Федерации полагают, что согласие на назначение таких министров (речь идет о так называемых "силовых" министрах) целесообразно закрепить за верхней палатой по аналогии с Сенатом США.
В связи с отклонением Советом Федерации упомянутых поправок Государственная Дума приняла, на наш взгляд, разумное и дальновидное Постановление от 12 июля 1995 г. N 958-1 ГД "О дальнейшей работе над поправками к Конституции Российской Федерации" <*>. Подтвердив свою озабоченность отсутствием действенных конституционно - правовых механизмов парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, Государственная Дума направила поправки к ст. 83, 101, 102, 103 и 117 Конституции в законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации для обсуждения и выражения своего мнения. Вместе с тем созданная для дальнейшей работы над конституционными поправками комиссия состояла из депутатов и не включала представителей Президента и Правительства. При формировании нового состава этой комиссии следовало бы расширить ее состав за счет привлечения представителей других ветвей власти и высококвалифицированных экспертов. При отсутствии согласованных подходов к поправкам со стороны всех различных ветвей власти трудно ожидать продвижения на этом пути. По-видимому, дальнейшую работу над поправками надо продолжать в направлении согласования интересов всех ветвей власти.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2880.
В ближайшие годы для России гораздо актуальнее проблема неукоснительного соблюдения Конституции, духа и буквы каждого ее положения. Это стратегическая задача. Следует также ускорить принятие федеральных законов (включая федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании), которые направлены на развитие и конкретизацию положений Конституции, что позволит избежать многих правовых коллизий и произвольного толкования отдельных ее статей.
* * *
Самым важным за истекшие два года следует считать то, что подавляющее большинство населения, общественных движений и правящих сил осознали неприемлемость жестких политических противостояний. Российское общество и политическая элита постепенно осознают также необходимость развития страны в рамках правового государства. Конечно, попытки выйти за пределы конституционного пространства еще не редкость, однако уже и не правило.
Необходимость соблюдения Конституции признана практически всеми политическими силами, а это неизбежно влечет за собой повышение значения и ответственности всех государственных правотворческих органов. Без преувеличения можно утверждать, что в стране идет реформа законодательства, хотя она и проводится не всегда последовательно и сопровождается ожесточенными спорами.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что идеи, заложенные в Конституции, вошли в плоть и кровь российской правовой системы. Дальнейшая судьба и развитие Конституции зависят от многих факторов, среди которых важное место занимают сохранение стабильности в жизни общества и решение острейших социальных проблем.
Москва, март 1996 г.
Л.А.ОКУНЬКОВ,
директор Института законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации
12 декабря 1993 года
Комментарий к преамбуле
Конституцию открывает преамбула, т.е. вводная часть, предшествующая тексту глав Конституции. Преамбула не содержит правовых норм, однако она имеет существенное значение для понимания смысла как Конституции в целом, так и ее отдельных статей, поскольку именно во вводной части указаны основания и обстоятельства, послужившие поводом к изданию Конституции и как бы предопределившие ее содержание.
Преамбула констатирует прежде всего, что данная Конституция принята многонациональным народом Российской Федерации, соединенным общей судьбой на своей земле, подчеркивает особое значение этого акта для дальнейшего развития государства и общества.
В преамбуле Конституции называются шесть основополагающих целей, реализация которых является главной задачей государства. Они отражают суть всей конституционной реформы в России. Это:
утверждение прав и свобод человека,
утверждение гражданского мира и согласия в Российской Федерации,
сохранение исторически сложившегося государственного единства,
возрождение суверенной государственности России,
утверждение незыблемости демократических основ Российского государства,
обеспечение благополучия и процветания России.
Эти цели лежат в основе всех конституционных норм, пронизывают все содержание Конституции. Так, утверждению прав и свобод человека посвящены целиком гл. 2 (ст. 17 - 64) и ряд положений в других главах (например, ст. 2, 6, 7 и др.). Включение этих статей в текст Конституции позволяет утверждать, что в развитии прав и свобод человека и гражданина наша Конституция вышла на уровень стандартов, принятых в мировом сообществе.
Возрождение российской государственности раскрывается в гл. 1 "Основы конституционного строя", в гл. 3 - 8, посвященных построению новых институтов власти и федеративному устройству России. Именно Конституция 1993 г. утвердила действительное равноправие всех субъектов Российской Федерации и провозгласила в качестве одного из важнейших принципов нашего государственного устройства наряду с разделением властей согласованность функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти.
Для развития Российского государства исключительно важны положения преамбулы о сохранении исторически сложившегося государственного единства, установлении гражданского мира и согласия: слишком долго нашу единую Родину разрывали, да, к сожалению, и сегодня мешают ее свободному развитию всякого рода конфликты, как социальные, так и национальные. Это - стержневая идея российской Конституции. Об актуальности достижения политической стабильности в обществе свидетельствует Договор об общественном согласии, подписанный весной 1994 г. руководителями государственных органов власти России и субъектов Федерации, политическими партиями и общественными движениями.
В Отечестве нашем сильны исторически сложившиеся традиции верности народа Российскому государству, которое выдержало немало суровых испытаний. Это не только имевшие в прошлом место нарушения прав и свобод человека и отступления от принципов демократии, но прежде всего героическая защита нашей Родины от ее многочисленных врагов, приходивших к нам с мечом в руках и посягавших на само существование нашей Отчизны, сильной преданностью к ней всех граждан независимо от их национальности. Именно поэтому в преамбуле выражена мысль о признательности к памяти наших предков, передавших потомкам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость.
Но Конституция не только чтит память о прошлом, а прежде всего утверждает общепризнанные и особенно важные для нашей многонациональной страны принципы равноправия и самоопределения народов, объединившихся на общей земле и сохраняющих единое государство. Новая Конституция - это и возрождение подлинной суверенной государственности России, которую она обрела только с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о независимости.
И как подлинно суверенное государство Россия самостоятельно приняла свою Конституцию на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Принятие Конституции референдумом является существенной гарантией устойчивости нашего основополагающего Закона.
В преамбуле обращается внимание на то, что Конституция подтверждает незыблемость демократической основы Российской Федерации, фиксируется, что она принята с целью обеспечить благополучие и процветание страны, исходя при этом из нашей общей ответственности за свою Родину не только перед нынешним, но и будущими поколениями.
Еще одно очень важное положение преамбулы. Принимая свою Конституцию, многонациональный российский народ и Российское государство сознают себя частью мирового сообщества. А это означает, что Российская Федерация принимает на себя обязательства соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права, налаживать сотрудничество с другими государствами, что является важным условием демократического и мирного развития не только России и ее народа, но и народов и государств всего мира.
Сравнительный анализ отечественных и зарубежных конституций показывает, что главным в содержании их преамбул, несмотря на многообразие изложенных в них целей и задач, является утверждение государственности и народовластия, признание приоритета прав человека и гражданина. Поскольку эти цели пронизывают все конституционные положения, то в основных законах ряда государств вводная часть вообще отсутствует, т.е. преамбула не является обязательным элементом закона.
В последние десятилетия можно отметить тенденцию к включению в конституции развернутых преамбул. Нередко во вводной части выражаются политические цели и стремления ее создателей. Такие цели, к примеру, легко просматривались в формуле преамбулы Основного Закона ФРГ 1949 г., где говорилось, что германский народ призывается путем свободного самоопределения осуществить до конца единство и свободу Германии. С достижением цели объединения Германии данная формулировка, естественно, изменена. В соответствии с Договором об объединении от 31 августа 1991 года в преамбуле говорится, что немцы достигли единства и свободы Германии и тем самым настоящий Основной Закон действует для всего немецкого народа.
Конституции большинства государств, образованных на территориях бывших союзных республик, в качестве главных целей и исходных позиций выдвигают прежде всего идеи национального возрождения и институты демократии, например:
- право на самоопределение, приверженность общечеловеческим ценностям, стремление утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить незыблемые устои народовластия и правового государства (Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 года);
- незыблемость казахской государственности, создание демократического общества и правового государства, приоритет прав и свобод человека, желание обеспечить гражданский мир и межнациональное согласие, достойную жизнь для себя и потомков (Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года).
Особенно сильно национальные черты новой государственности выражены в преамбулах основных законов прибалтийских государств. Так, в Конституции Эстонии от 28 июня 1992 года указывается, в частности, на непреходящее право государственного самоопределения народа Эстонии, обеспечение сохранности эстонской нации и культуры на века. Главная мысль преамбулы Конституции Литовской Республики от 6 ноября 1992 г. сосредоточена на обосновании исторических корней Литовского государства, его правового фундамента на Литовских Статутах и конституциях Литовской Республики, сохранении своего духа, родного языка, письменности и обычаев.
Вместе с тем приходится признать, что высокие задачи, излагаемые в преамбулах конституций и их содержании, не всегда в полной мере реализуются в законах, принимаемых на основе этих конституций. Это, в частности, относится к Закону о гражданстве, принятому в июне 1994 г. в Латвии. Этот Закон грубо нарушает права лиц, не принадлежащих к коренной национальности.
Отмеченные примеры иллюстрируют не только различные подходы к формулированию и реализации основных целей в разных конституциях, но и важность вводной части для правильной оценки содержания самого Основного Закона. В этой связи приобретают особое значение основные цели развития Российского государства, выраженные в тексте преамбулы его Конституции: утверждение прав и свобод человека, необходимость гражданского мира и согласия, сохранение государственного единства, обеспечение благополучия и процветания России как демократического государства. Отражено в Конституции и осознание того факта, что Российская Федерация является частью мирового сообщества.