Статья 74
Комментарий к статье 74
При толковании ч. 1 ст. 74 Конституции следует учитывать положения ч. 1 ст. 8 Конституции России, которыми закреплены единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Федерации. В ч. 1 ст. 74 эта норма Конституции конкретизируется применительно к федеративному устройству России. Именно с целью укрепления федеративных основ российской государственности Конституцией запрещено создание препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории России. Закрепление этой нормы во многом обусловлено тем, что в 1990 - 1992 гг. в отдельных субъектах Федерации проявились тенденции сепаратизма в экономической сфере, что негативно сказывалось на формировании единого экономического пространства в России.
В истолковании ч. 1 комментируемой статьи важно отметить, что Конституция не запрещает установления пошлин и сборов вообще. Полномочия в сфере таможенного регулирования, в частности, относятся к ведению Российской Федерации (см. п. "ж" ст. 71), а установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Федерации и субъектов в ее составе (п. "и" ч. 1 ст. 72). Конституция также предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).
Таким образом, согласно ч. 1 ст. 74, запрещается устанавливать только те пошлины и сборы, а также таможенные границы, которые препятствуют свободному передвижению товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Федерации.
Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации невозможно без свободного обмена товарами и финансовыми средствами, воплощенными в нематериальной форме. Именно поэтому законодатель упоминает в ч. 1 ст. 74 категорию "услуга", представляющую собой результат производительного труда в сфере экономической деятельности.
Следует отметить, что в данной статье под финансовыми средствами имеются в виду не только денежные знаки, но и документы, подтверждающие безналичное перемещение денежных средств. Последние представляют собой важнейшую форму финансовых отношений в сфере банковской и иной коммерческой деятельности.
Указанное в ч. 1 ст. 74 понятие "таможенная граница" тесно связано с понятием "таможенная территория", закрепленным ст. 3 Таможенного кодекса Российской Федерации, принятого 18 июня 1993 г. Таможенную территорию Российской Федерации в соответствии с кодексом составляют сухопутная территория Российской Федерации, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними.
Таможенная территория Российской Федерации включает в себя также находящиеся в морской исключительной экономической зоне Российской Федерации искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерация обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела.
Исходя из этого, на территории Российской Федерации могут находиться свободные таможенные зоны и свободные склады, находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации. Таможенная граница в соответствии с Таможенным кодексом определяет пределы таможенной территории Российской Федерации. Она может также проходить по периметру свободных таможенных зон и свободных складов.
Установление иных таможенных границ на территории Российской Федерации, как указано в Конституции, не допускается.
Часть 2 ст. 74 Конституции предусматривает возможность ограничения перемещения товаров и услуг (но не финансовых средств) на территории Российской Федерации. Эти ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом и лишь если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Поскольку перечень этих оснований приведен в Конституции, он не может быть расширен.
Часть 2 ст. 74 следует рассматривать в связи с ч. 3 ст. 55 Конституции. В последней установлена возможность ограничения прав и свобод человека в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Часть 2 ст. 74 предусматривает в основном идентичные правовые основания для ограничения перемещения товаров и услуг. В соответствии с ней такие ограничения возможны, "если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей".
Целесообразность и необходимость ограничения перемещения товаров и услуг могут быть обусловлены экстремальными ситуациями, требующими введения особых методов правового регулирования. К ним относятся стихийные бедствия, вызванные объективными (природными) или субъективными факторами; различные природные бедствия (землетрясения, наводнения и др.) и чрезвычайные ситуации, обусловленные вмешательством человека, например эпидемии и эпизоотии, превышение радиационного фона вследствие тех или иных нарушений функционирования системы атомной энергетики.
Закрепление в ч. 2 ст. 74 принципа свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств в пределах единого экономического пространства Российской Федерации непосредственно связано с регламентацией некоторых конституционных прав и свобод человека, прежде всего права частной собственности. В данном случае перемещение товаров, услуг и финансовых средств следует рассматривать как метод реализации права собственности в полном объеме либо отдельных правомочий собственника - права владения, пользования и распоряжения.
Таким образом, ограничения, установленные ч. 2 ст. 74, следует расценивать как превентивную меру, содействующую защите прав и свобод человека и гражданина и общегосударственных интересов.
Статья 75
Комментарий к статье 75
Содержание этой статьи направлено на регулирование ряда важнейших вопросов денежно - финансовой системы в Российской Федерации.
В ч. 1 данной статьи установлено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль, право эмиссии которого, т.е. право выпуска денежных средств в обращение, принадлежит только Центральному банку Российской Федерации.
Это положение ст. 75 следует рассматривать в связи с п. "ж" ст. 71 Конституции, которым денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации. Как представляется, понятие денежной эмиссии включает не только выпуск денежных знаков, но и установление объема находящихся в обороте денег.
В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации.
Поскольку рубль - официальная денежная единица, все расчеты и платежи в государстве проводятся только либо в рублях, либо с применением рубля в качестве единого денежного эквивалента. Именно таким образом оценивается стоимость товаров и услуг, взимаются налоги и сборы, проводятся расчеты при составлении бюджетов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления.
Прием платежей на территории Российской Федерации осуществляется путем как наличных, так и безналичных расчетов, выраженных в рублях. В период стабилизации российской экономики указами Президента Российской Федерации, например Указом от 14 июня 1992 г. "О дополнительных мерах по ограничению налично - денежного обращения", постановлениями Правительства Российской Федерации и изданными в соответствии с ними актами Центрального банка Российской Федерации установлены некоторые ограничения на расчеты юридических лиц наличными деньгами.
Случаи, порядок и условия использования иностранной валюты на территории Российской Федерации определяются законом или в установленном им порядке. Закон о валютном регулировании в Российской Федерации был принят в 1992 г.
Существенное значение для стабилизации денежной системы, как и экономической ситуации в стране в целом, имеет указание в п. 1 комментируемой статьи о недопустимости в Российской Федерации введения и эмиссии каких-либо других денег, кроме рубля. Это определяет не только особое значение Центрального банка Российской Федерации в банковской системе страны, но и полномочия государственных банков, созданных в ряде субъектов Российской Федерации, поскольку последние лишены права выпуска любых своего рода "местных" денег. Естественно, что является противозаконным и выпуск каких-либо знаков оплаты, выполняющих функцию денег, любыми другими организациями.
В ч. 2 ст. 75 Конституции установлено, что основной функцией Центрального банка Российской Федерации являются защита и обеспечение устойчивости рубля, что достигается целой совокупностью мер. Среди них следует особо обратить внимание на то, что Центральному банку Российской Федерации принадлежит право регулировать объем находящейся в обращении в нашей стране денежной массы, что способствует поддержанию покупательной способности рубля. Регулирование достигается чаще всего установлением Центральным банком учетных ставок при выдаче кредитов, определением валютных и рублевых нормативов для коммерческих банков и установлением в них минимума обязательных резервов. Закон "О банках и банковской деятельности в РСФСР", регулирующий банковскую деятельность, действует в редакции 1996 г. <*>
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 10 февр.
Средством обеспечения курса рубля является также регулирование отношения рубля к иностранной валюте. Для этого Центральный банк Российской Федерации использует в необходимых случаях свои резервы иностранной валюты на межбанковских торгах, а также обеспечивает так называемый "валютный коридор", т.е. гарантирует допустимые пределы колебания курса иностранной валюты по отношению к рублю. Официальный курс иностранных валют, выраженный в рублях, еженедельно публикуется Центральным банком Российской Федерации в печати и официальных изданиях.
Защита рубля обеспечивается и такими мерами, как выпуск денежных купюр, обладающих "средствами защиты", т.е. признаками, позволяющими избежать их подделки фальшивомонетчиками. Средством защиты рубля является установление признаков платежности денежных знаков, а также изъятие из обращения поврежденных и ветхих денежных купюр и пр.
Следует подчеркнуть, что в соответствии с Конституцией Центральный банк Российской Федерации осуществляет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля - независимо от других органов государственной власти. Это означает, что оперативная деятельность Центрального банка Российской Федерации осуществляется им самостоятельно и вмешательство в нее других государственных органов недопустимо.
Закон "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" был издан в 1990 г. и действует в редакции 1995 г. (27 декабря 1995 г., N 210-ФЗ).
Надо обратить внимание на то, что в целях гарантии независимости Центрального банка Российской Федерации Конституция установила весьма сложный порядок назначения на должность и освобождения от должности Председателя Центрального банка. В соответствии с п. "г" ст. 83 кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка в Государственную Думу представляет Президент Российской Федерации. Он же ставит перед Государственной Думой и вопрос об освобождении Председателя Центрального банка от должности. Само же назначение на должность и освобождение от должности производятся Государственной Думой (п. "в" ст. 103 Конституции).
Часть 3 ст. 75 Конституции, в соответствии с которой система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, следует рассматривать с учетом п. "ж" и "з" ст. 71 и п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. В них указано, что общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Что же касается установления основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации и установления финансового регулирования, то они отнесены Конституцией к ведению Российской Федерации.
Некоторые исследователи отмечают, что такое распределение в Конституции предметов ведения ограничивает возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере налогообложения и сборов, а также возможность их разграничения посредством договоров, предусмотренных в ч. 3 ст. 11 Конституции. С этим едва ли можно согласиться, поскольку общие принципы налогообложения и сборов Российской Федерации отнесены как раз к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Следовательно, федеральный закон может предусмотреть, что определенные элементы налогов и сборов могут распределяться между Федерацией и субъектами на основе договоров между ними.
Часть 4 комментируемой статьи посвящена государственным займам. Они могут выпускаться как Российской Федерацией, так и субъектами Российской Федерации и представляют собой разновидность кредитных отношений, в которых, с одной стороны, государство (Российская Федерация или субъект Российской Федерации), а с другой стороны, физические и юридические лица взаимно принимают на себя обязательства. Государство, равно как и другие участники отношений по займу, должно выполнять принятые на себя обязательства в соответствии с требованиями гл. 23 "Обеспечение исполнения обязательств" Гражданского кодекса Российской Федерации.
Как правило, займы выпускаются на определенный срок и под установленные проценты. Важно отметить, что государственные займы, в том числе и займы субъектов Федерации, выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом.
В тексте ч. 4 ст. 75 специально обусловливается также, что государственные займы размещаются на добровольной основе, что означает запрещение органам государства в какой бы то ни было форме обязывать заимодавцев приобретать заемные обязательства.
Статья 76
Комментарий к статье 76
Эта статья Конституции устанавливает порядок и пределы действия федеральных законов, их основные виды и соотношение между собой (ч. 1 и 3 ст. 76), а также регламентирует взаимодействие федеральных законов, с одной стороны, и законодательных и иных актов субъектов Российской Федерации - с другой (ч. 1 - 2, 4 - 6 ст. 76).
При применении положений данной статьи необходимо учитывать другие положения Конституции - о федеральных законах, законодательстве и иных актах субъектов Федерации (ст. 4, 15, 108); о составе Российской Федерации, ее государственной целостности, об иных принципах федеративного устройства (ст. 5, ч. 2 ст. 65, ст. 67 - 69); о статусе субъектов Российской Федерации (ст. 5, 66); о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 - 73).
Следует учитывать также положения Федеративного договора, т.е. Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, заключенных 31 марта 1992 г., и договоров, заключенных позднее по данным вопросам между Российской Федерацией и отдельными субъектами Федерации (например, с Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской и Калининградской областями). Положения таких договоров не могут противоречить положениям Конституции Российской Федерации.
Часть 1 ст. 76 Конституции устанавливает пределы действия федеральных конституционных законов и федеральных законов, которые издаются по предметам ведения Российской Федерации. Речь идет, таким образом, о той группе законов России, которые издаются только (исключительно) Федеральным Собранием Российской Федерации, по предметам ведения, указанным в ст. 71 Конституции. Субъекты Федерации не вправе устанавливать по этим вопросам самостоятельное регулирование.
В ч. 1 ст. 76 сказано, что все такие законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Такое указание является важной гарантией единообразного действия и применения федеральных законов на территории всех субъектов Российской Федерации.
Прямое действие федеральных законов не исключает принятия подзаконных актов по данному кругу вопросов. Это могут быть акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Однако подзаконные акты, во-первых, не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. А во-вторых, принятие подзаконных актов ни в коей мере не отменяет действия норм федеральных законов, на которые суды, другие органы государства и местного самоуправления вправе (и обязаны) ссылаться в обоснование своих решений, а стороны судебного или административного разбирательства (граждане, их объединения и другие юридические лица) вправе апеллировать к нормам закона и имеют возможность оспаривать те или иные подзаконные нормы перед соответствующими инстанциями. Прямое действие норм федеральных законов порождает также соответствующие им юридические последствия и в случае, если подзаконные нормы не установлены.
Статья 76 Конституции содержит также важные, новые для российской Конституции положения о взаимоотношении федеральных конституционных законов и федеральных законов. В ч. 1 данной статьи установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. В ч. 3 той же статьи закрепляется соотношение между обоими названными в ч. 1 ст. 76 федеральными законами: федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Иначе говоря, федеральные конституционные законы имеют большую юридическую силу, чем иные федеральные законы. Данное правило является новым в конституционном праве Российской Федерации, и его соблюдению следует уделить особое внимание в правоприменительной практике. Особенности принятия конституционных законов, а также круг законов, относимых к числу конституционных, установлены ст. 108 Конституции (см. комментарий к данной статье).
Следует, однако, иметь в виду, что термин "федеральные законы" употребляется в Конституции не только в смысле "закона, не имеющего юридической силы конституционного", но и в обобщенном значении, охватывающем все федеральные законы (см. комментарий к ч. 4, а также ст. 90, 98, ч. 1 ст. 105, ч. 1 и 3 ст. 115, ч. 1 ст. 120, ст. 133 и другие статьи Конституции).
Часть 2 ст. 76 Конституции устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Здесь важно иметь в виду именно слова "принимаемые в соответствии с ними", поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты республик и иных субъектов Федерации будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами, организациями и гражданами (см. ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 15).
Часть 4 ст. 76 Конституции устанавливает важное конституционное право республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Такое собственное правовое регулирование может устанавливаться вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации. По предметам ведения Российской Федерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирование субъектами Федерации исключается.
Что же касается предметов совместного ведения (ст. 72 Конституции), то уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически возможно только при издании отраслевых и иных законов Российской Федерации, в частности кодексов и иных федеральных законов в области трудового, земельного, административного и многих других отраслей законодательства и комплексных массивов правового регулирования (в области охраны окружающей природной среды и здоровья граждан, культуры, образования и т.п.).
Некоторые уточнения вносились по вопросам пределов собственного регулирования субъектов Федерации также и Федеративным договором (п. 2 ст. 11 всех видов договоров). Однако в договорах, заключенных между Федерацией, с одной стороны, и республиками, а также с краями, областями и городами федерального значения - с другой, было предусмотрено издание Федерацией только Основ законодательства по предметам совместного ведения. Новая Конституция 1993 г. в ч. 2 ст. 76 предусматривает издание по всем вопросам совместного ведения федеральных законов. К ним могут относиться как ранее изданные Основы законодательства Российской Федерации (например, об охране здоровья граждан, о культуре), так и кодексы, иные законы. На федеральные законы, а не только на основы законодательства указывает и ч. 5 и 6 ст. 76 (см. об этом далее). Поэтому указанные выше положения Федеративного договора в настоящее время не действуют, поскольку согласно ч. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции действует норма ч. 2 ст. 76, предусматривающая издание федеральных законов любого содержания по предметам совместного ведения. В настоящее время термин "основы законодательства", воспринятый до принятия новой Конституции по аналогии с практикой бывшего союзного законодательства, постепенно уходит в прошлое, а законы Российской Федерации уже в своем заголовке содержат указание на "основы" или "основные принципы" федерального закона, оставляя простор для правового регулирования в конкретных нормах федерального закона (см., например, Федеральные законы "Об основах государственной службы в Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Поэтому коллизия п. 2 ст. 11 названных договоров с действующей Конституцией в перспективе может утратить свое значение.
Часть 5 ст. 76 устанавливает гарантии и пределы действия и применения федеральных законов, изданных по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 1 и 2 ст. 76). По данным предметам ведения законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и "иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон". Тем самым установлен прямой приоритет федеральных законов, принятых в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции.