•обеспечение свободного доступа граждан к информации и их участия в принятии решений по вопросам развития, землепользования и застройки поселения посредством проведения публичных слушаний;
•обеспечение контроля за соблюдением прав граждан и юридических лиц.
Обоснование требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории досто-
примечательного места. Обоснование требований — это комплексныйдокумент, содержащийвсебетекстовуюиграфические части.
Текстовая часть включает в себя следующие документы:
•Обоснование требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам для населенных пунктов и территорий, предназначенных под застройку, в границах территории достопримечательного места:
пояснительная записка по обоснованию границ участков режимов использования земель;
пояснительная записка по обоснованию требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах участков режимов использования земель;
пояснительная записка по обоснованию границ регламентных участков, расположенных в границах участков режимов использования земель;
пояснительная записка по обоснованию требований и ограничений градостроительных регламентов по использованию земель и объектов капитального строительства, предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкцииобъектовкапитальногостроительства;
•Обоснование требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам для территорий, не предназначенных под застройку, в границах территории достопримечательного места:
пояснительная записка, определяющая обоснование установления границ участков режимов использования земель;
пояснительная записка, определяющая обоснование установления требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах участков использования земель;
пояснительная записка, определяющая обоснование установления границ регламентных участков, расположенных в границах участков режимов использования земель;
121
пояснительная записка, определяющая обоснование установления требований и ограничений градостроительных регламентов по использованию земель.
Графическая часть включает в себя следующие документы:
•Карта (схема) требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места в масштабе 1:10 000;
•Карта (схема) требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам для населенных пунктов и территорий, предназначенных под застройку, в границах территории достопримечательного места в масштабах 1:5000 и 1:2000;
•Карта (схема) требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам территорий, не предназначенных под застройку, в границах территории достопримечательного места
вмасштабах 1:5000 и 1:2000.
122
ГЛАВА 5
Основные аспекты развития административно-правовой системы сохранения объектов культурного наследия
иметодики градостроительного зонирования
5.1.Вопросы права и градостроительное законодательство
всфере охраны объектов культурного наследия:
обоснование требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территорий объектов культурного наследия
Первым, как правило, возникает вопрос об особенностях установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия в сопоставлении с особенностями установления ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон. Каждая из указанных трех разновидностей зон с особыми условиями использования территории имеет свои специфические, только ей присущие особенности. Поэтому механически сопоставлять порядок их установления не имеет смысла. Есть только одна причина для предпринятого сопоставления — с необходимой наглядностью и с объективных позиций показать, что применительно к установлению ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон мы имеем, пусть еще не завершенный, но логически выстроенный, поддающийся совершенствованию работающий механизм, чего совсем нельзя сказать о порядке установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия, когда на уровне правового регулирования утверждается неадекватная логика в сочетании с явными пробелами, что в совокупности создает неработающий механизм, который тормозит и заводит в тупик процесс, прежде всего, охраны самих памятников и который предстоит в значительной мере выправлять и строить заново, начиная с кардинального совершенствования его законодательного обеспечения.
Высказанное утверждение является результатом анализа (проиллюстрированного в конце данного раздела в виде сопоставительной табл. 1), который позволил сформулировать ответы на вопросы, относящиеся к базовым принципам регулирования градостроительной деятельности с учетом охраны объектов культурного наследия.
123
Одним из частых и сложно аргументируемых является вопрос о
том, почему действие градостроительного регламента не распространяется на объекты культурного наследия. Ответ на этот во-
просстановитсяочевидным, когдамысопоставимдваположения:
•положение о том, что «действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования» (ч. 3 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.2004);
•самоочевидное положение о недопустимости по унифицированным основаниям регулировать использование того, что является уникальным, единственным и неповторимым (каковым являются объекты культурного наследия), посредством общего правила, которое должно распространяться на все без исключения объекты.
Таким образом, ГрК РФ от 29.12.2004 и со стороны охраны памятников четко артикулирует смысл зонального подхода, согласно которому «все равны», но в число «всех» не включаются исторические уникальные объекты (п. 1 ч. 4 ст. 36).
ГрК РФ от 29.12.2004 не утверждает «всеобщую» универсальность зонального подхода, а признает необходимость применения в установленных случаях индивидуального (не зонального) подхода. Такими случаями, помимо объектов культурного наследия, являются также земельные участки в границах территорий общего пользования и земельные участки, занятые линейными объектами
(ч. 4 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.2004).
С этих позиций подчеркивается особенность и назначение зонального подхода как правового языка общения публичной власти
счастными лицами, преимущественно и главным образом с правообладателями тех земельных участков, которые находятся в частной собственности или могут быть предоставлены в частную собственность. Применение этого языка не распространяется на публичные земли, где должен использоваться другой язык, определяемый индивидуальным подходом.
Поэтому ответ на поставленный вопрос еще раз, но с другой стороны освещает содержание дискуссии о градостроительном зонировании. Можно сказать так: оппоненты ГрК РФ от 29.12.2004 фактически провозглашают в качестве единственного, универсального, применимого на все случаи жизни индивидуально-выборочный подход, обволакивая его в псевдо-зональную терминологию, в то
124
время как ГрК РФ от 29.12.2004 делает зональный подход общераспространенным, но не превращает его в универсальный и единственный подход.
Технические вопросы технологии установления зон охраны объектов культурного наследия отличительны от технологии установления санитарно-защитных и водоохранных зон и имеют важное практическое значение.
Принципиальное отличие состоит в следующем.
1.Санитарно-защитные зоны (далее — СЗЗ) и водоохранные зоны (далее — ВОЗ) могут устанавливаться посредством двухэтапного процесса: сначала посредством заранее предустановленных параметров, характеристик (технических регламентов) объектов — источников установления зон ограничений, а потом — посредством проектов организации таких зон. С некоторой долей условности можно сказать, что СЗЗ и ВОЗ имеются всегда, «они даны даром», их не надо разрабатывать (до определенного момента), их надо только механистически отражать в документах территориального планирования, руководствуясь соответствующими нормативными техническим документами (на период до введения в действие технических регламентов).
2.Зоны охраны объектов культурного наследия (далее — ЗООКН) могут устанавливаться только посредством одноэтапного процесса — посредством проектов ЗООКН. Можно сказать, что ЗООКН заведомо никогда нет, «они не даются даром», их надо определять посредством не простой, не механистической, а творческой и взаимосогласованной работы представителей нескольких органов публичной власти — Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.
В первом случае мы имеем дело с ситуацией, решения по поводу которой не зависят от субъективных позиций отдельных лиц и могут быть описаны посредством характеристик и параметров, природа которых имеет объективный характер по преимуществу.
Во втором случае мы имеем дело с прямо противоположной ситуацией, описание которой зависит только и исключительно от субъективных позиций, ценностных установок и не может иметь «объективного характера», но основано на достижении баланса интересов органов публичной власти, общественности, частных лиц.
В первом случае публичный субъект, регулирующий установление зон ограничений, установив объективированные параметры
125