подготовки, финансирования проектов ЗООКН являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основания для такого вывода следующие:
1)согласовывающий орган может быть только внешним органом по отношению к согласовываемому документу; внешний орган не может обеспечивать подготовку и финансирование документа; внешним согласовывающим органом является федеральный орган охраны объектов культурного наследия; значит, федеральный орган охраны объектов культурного наследия не обеспечивает подготовку и не обеспечивает финансирование разработки проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального значения; значит, этот федеральный орган освобожден Законом № 73-ФЗ от 2002 г. от таких полномочийобязанностей;
2)публичный документ может утверждаться только тем публичным органом, который обладает полномочиями-обязанностями по обеспечению его подготовки и финансирования; проект ЗООКН
вотношении объектов культурного наследия федерального значения утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации; значит, Закон № 73-ФЗ от 2002 г. фактически возложил на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие-обязанность обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН в отношении объектов культурного наследия федерального значения.
Получается, что Закон № 73-ФЗ от 2002 г. установил порядок, противоречащий логике распределения полномочий между органами публичной власти, а также логике организации технологии процесса установления ограничений. Образно говоря, в рассматриваемом случае то, что должно обеспечиваться Российской Федерацией перекладывается на плечи субъектов Российской Федерации.
Применительно к объектам культурного наследия регионального значения и муниципального значения, руководствуясь нормами Закона № 73-ФЗ от 2002 г., невозможно установить, кто, какой уровень публичной власти обладает полномочием-обязанностью обеспечивать подготовку и финансировать проекты ЗООКН.
Неопределенность Закона № 73-ФЗ от 2002 г. по этому вопросу могла бы разрешаться только двумя гипотетически возможными способами посредством законов субъектов Российской Федерации:
131
1)применительно к объектам культурного наследия регионального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; применительно к объектам культурного наследия муниципального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления;
2)применительно к объектам культурного наследия регионального значения, равно как и применительно к объектам культурного наследия муниципального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления.
Последний способ является соблазнительным и «напрашивается» по причине уже состоявшегося в Законе № 73-ФЗ от 2002 г. прецедента перекладывания полномочий-обязанностей вышестоящего уровня публичной власти на нижестоящий уровень публичной власти. По существу Закон № 73-ФЗ от 2002 г. утверждает не артикулированную ясными нормами, завуалированную умолчаниями идеологию, согласно которой органы местного самоуправления могут оказаться жертвами поведения «государствакукушки», перекладывающего на их плечи подготовку и финансирование всех проектов ЗООКН, независимо от значения объектов культурного наследия, подлежащих охране.
Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004. ГрК РФ от 29.12.04, а также Закон № 191-ФЗ частично исправляют ситуацию, нелогично организованную Законом № 73-ФЗ от 2002 г. В ч. 6 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.2004 «Совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» записано: «Отказ от совместной подготовки документов территориального планирования не допускается в случае поступления от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения <…> об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения». Применительно к регулированию вопросов установления ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия эта норма означает, в частности, следующее:
132
1)органы местного самоуправления не обладают полномочия- ми-обязанностями по установлению ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения, т. е. они не обладают полномочиями-обязанностями: а) по обеспечению подготовки и финансированию проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального и регионального значения; б) утверждению указанных проектов;
2)полномочиями-обязанностями по обеспечению подготовки и финансированию проектов ЗООКН обладают Российская Федерация (применительно к объектам культурного наследия федерального значения) и субъекты Российской Федерации (применительно к объектам культурного наследия регионального значения), к которым с соответствующими предложениями обращаются органы местного самоуправления.
Таким образом, имеется номинальное противоречие между Законом № 73-ФЗ от 2002 г. и ГрК РФ от 29.12.2004 относительно того, какие органы публичной власти обладают полномочиямиобязанностями по обеспечению подготовки и финансированию проектов ЗООКН. Это номинальное противоречие преодолевается ст. 7 Закона № 191-ФЗ, согласно которой: «До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурностроительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации».
После введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004 установлена ясность относительно следующего.
Во-первых, отныне и впредь подготовка проектов ЗООКН должна осуществляться не как автономное, независимое действие, предшествующее и предопределяющее «все остальное», а как одно
133
из соподчиненных действий в составе мероприятий по подготовке генеральных планов городских округов, поселений.
Во-вторых, отныне и впредь подготовка проектов ЗООКН в составе действий по подготовке проектов генеральных планов должна осуществляться не путем переложения такой работы на плечи органов местного самоуправления, а путем совместной работы, проводимой представителями муниципального образования, субъекта Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия регионального значения), Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия федерального значения) под руководством комиссии по совместной подготовке проекта документа территориального планирования. В процессе такой совместной работы должно достигаться согласование интересов и позиций различных уровней публичной власти.
В-третьих, отныне и впредь обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН, а также утверждать эти проекты должны:
1)Российская Федерация — применительно к объектам культурного наследия федерального значения;
2)субъекты Российской Федерации — применительно к объектам культурного наследия регионального значения;
3)органы местного самоуправления — применительно к объектам культурного наследия муниципального значения.
На данный момент в законодательстве имеется пробел относительно установления последствий за неисполнение в течение некоторого предельного периода времени уполномоченными органами публичной власти полномочий-обязанностей в части обеспечения подготовки, финансирования и утверждения проектов ЗООКН.
Прецедент законодательного установления последствий за бездеятельность органов публичной власти в выполнении предписанных им законом полномочий-обязанностей состоялся с введением через ст. 17 Закона № 191-ФЗ в Федеральный закон «О введении в
действие Земельного кодекса Российской Федерации» нормы, согласно которой «С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется». Следует
134
признать необходимость развития в законодательстве об охране объектов культурного наследия указанного прецедента — «наступления последствий за бездеятельность», в том числе и в отношении полномочий-обязанностей публичной власти по подготовке, финансированию и утверждению проектов ЗООКН.
Важным является вопрос о том, по каким организационным
схемам должно происходить отражение зон ограничений в генеральных планах поселений, городских округов.
Применительно к СЗЗ и ВОЗ ответ ясен: отражение в генеральных планах указанных зон происходит непосредственно путем их фиксации на основе использования заранее установленных в соответствии с законодательством параметров, характеристик, содержащихся в технических регламентах, а до их введения в действия — в нормативных технических документах.
Применительно к проектам ЗООКН ответ распадается и поразному формулируется применительно к ситуации до и после принятия ГрК РФ от 29.12.2004.
Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004. В этот период рассматриваемый вопрос регламентировался ГрК РФ от 07.05.1998 и Законом № 73-ФЗ от 2002 г., которые, транслируя еще более раннюю практику, устанавливали двухэтапный процесс последовательной подготовки двух автономных проектов: проекта ЗООКН, который должен быть непременным основанием для подготовки генерального плана, и проекта генерального плана, который формально не мог утверждаться при отсутствии проекта ЗООКН.
Соответствующие вопросы решались или не решались по следующим основным организационным схемам:
•полное переложение права инициативы и финансовой ответственности на заинтересованное лицо — органы местного самоуправления. Это происходило, в том числе и по причине отсутствия прямого указания в законодательстве об охране объектов культурного наследия о том, что обеспечение подготовки проектов ЗООКН является полномочием-обязанностью государственных органов;
•отказ органов местного самоуправления от подготовки проектов указанных документов. Это происходило и происходит по ряду причин: непосильная финансовая нагрузка, неформализованность и непредсказуемость продолжительности процесса подготовки
135