Если по закону органы местного самоуправления не наделены указанными полномочиями, то тогда правомерно спросить: «Кто, какой орган должен нести обязанность устанавливать границы территорий объектов культурного наследия?» Очевидно, что ответ лежит на поверхности — это специально уполномоченные государственные органы, ответственные за охрану объектов культурного наследия.
Теперь важный вопрос относительно отображения на карте градостроительного зонирования указанных границ. Здесь также все просто и очевидно:
•органы местного самоуправления не могут устанавливать указанные границы (нет полномочий), а могут только в своих Правилах землепользования и застройки отображать такие границы;
•отображать — значит фиксировать то, что определено не Правилами землепользования и застройки, а другими документами, утвержденными в установленном порядке, с наличием в Правилах ссылки на такие документы.
Есть ли такие документы? Да, есть. Это документ, утвержденный в установленном порядке, — Решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.1993 № 370-м «Об установлении границ исторических территорий города Нижнего Новгорода». На основании именно этого официального документа составлена карта ст. 43 проекта Правил как отображение его решений с соответствующей ссылкой. Причем именно этот документ устанавливает границы, перекрывающие зоны охраны отдельных объектов, применительно к которым принимались отдельные документы.
На данный момент иного не дано: Правила не могут отображать то, чего нет в виде официально принятого документа, или отображать нечто сверх того, что содержится в официальном документе. Такие Правила с самого начала были бы нелегитимными.
Поэтому призывы «отобразить в правилах» равнозначны: 1) призывам сделать Правила неправомочными в юридическом отношении и 2) посредством Правил прикрыть брешь, образовавшуюся в результате бездеятельности продолжительное время соответствующих государственных органов.
Следует еще раз подчеркнуть, что в строгом соответствии с законодательством в проекте Правил отображены все те границы территорий объектов культурного наследия, которые подтверждены
141
официальными документами. Отображены также и объекты культурного наследия.
2.Помимо рассмотренного выше замечания есть другое замечание, которое состоит в следующем: «… на карте градостроительного зонирования не отображены … границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством РФ зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде».
В проекте карты градостроительного зонирования отображены решения официальных документов, утвержденных в установленном порядке. Среди перечня таких документов неизвестны официально утвержденные в установленном порядке проекты зон охраны памятников истории и культуры. Выход из этой коллизии предельно прост и состоит в принятии одного из двух вариантов решения в зависимости от фактического положения дел:
1) если существуют в качестве официальных указанные в замечаниях документы, то их решения отображаются в проекте Правил, подобно тому, как отображены в проекте Правил решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.1993
№370-м. То есть вносятся дополнения со ссылками на соответствующие документы;
2) если же указанные в замечаниях документы не имеют статуса официально утвержденных в соответствии с требованиями законодательства, то таких документов просто нет, и отображать в проекте Правил на данный момент нечего, нет предмета отображения.
3.По поводу замечания о том, что «в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений «в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города» (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)».
В этом замечании содержатся несколько нераскрытых смысловых позиций. Их необходимо раскрыть:
1) если авторы замечаний все же считают, что проект зон охраны объектов культурного наследия существует как официальный документ, утвержденный в установленном порядке, то коллизия решается просто: в проекте Правил отображаются официальные решения со ссылкой на соответствующий документ;
142
2) если же проекта зон охраны объектов культурного наследия не существует в качестве официального документа, то имеет место недосказанность и неопределенность. Если поставить задачу — снять неопределенность, то выясняется наличие двух вариантов, двух способов действий, из которых необходимо сделать выбор:
• первый способ:
а) опереться на официально принятые на данный момент документы;
б) отобразить в проекте Правил решения официально принятых документов;
в) принять Правила землепользования и застройки и обеспечить их применение в соответствии с законодательством;
г) продолжить разработку и завершить принятием в установленном порядке предусмотренных законодательством документов (проекта зон охраны объектов культурного наследия);
д) внести дополнения и изменения в действующие Правила землепользования и застройки в части отображения в Правилах решений официально утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия.
Именно этот способ действий закреплен в проекте Правил. Этот способ соответствует нормам федерального законодательства, не блокирует градостроительную деятельность в городе, а упорядочивает ее, переводит в конструктивное русло дальнейшие (ранее не выполненные) работы по подготовке документов, связанные с охраной памятников;
• второй способ:
а) остановить на неопределенное время процесс принятия Правил землепользования и застройки и вместе с этим остановить процесс упорядочения градостроительной деятельности;
б) продолжить и завершить работы по принятию в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия (при этом надо будет дать четкий ответ на вопрос: кто будет ответственным за подготовку и принятие этого документа, при том, что такую ответственность должен нести государственный орган, а также в какие сроки этот государственный орган возьмет на себя обязательство и ответственность перед органом местного самоуправления подготовить и утвердить указанный документ);
143
в) после принятия указанного документа отразить его решения в проекте Правил и принять Правила по установленным процедурам, но через некоторое на данный момент неизвестное время.
Как первый, так и второй способы равно возможны и не противоречат законодательству. Поэтому здесь мы имеем дело перед политическим и административным выбором, который должны совершить ответственные лица — руководство города. В свете изложенной дискуссии с предельной наглядностью выступает на первый план ранее поднятый и обсужденный вопрос о пробеле законодательства об охране объектов культурного наследия, который должен быть заполнен путем четкого указания о полномочияхобязанностях уполномоченных государственных органов обеспечивать подготовку, финансирование и утверждение проектов ЗООКН, а также путем установления последствий за бездеятельность указанных государственных органов по истечении установленного законом периода времени.
Вопрос о том, как должны соотноситься градостроительные регламенты, устанавливаемые Правилами землепользования и застройки, и ограничения использования недвижимости, устанавливаемые проектами зон охраны объектов культурного наследия.
Ответ на данный вопрос предопределен ответом на предшествующий вопрос, и остается только акцентировать его следующими принципиальными положениями.
Во-первых, следует признать, что включение в состав проектов ЗООКН описания запрещений, ограничений хозяйственной деятельности является нелогичным и избыточным. Такого рода запрещения, ограничения должны определяться другими документами, но не проектами ЗООКН. Эти проекты должны содержать только и исключительно предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, распространяемые в качестве ограничений на объекты, которые не являются памятниками и расположены в пределах ЗООКН.
Во-вторых, запрещения, ограничения хозяйственной деятельности должны определяться:
1)в процессе деятельности по территориальному планированию
иградостроительному зонированию;
2)в процессе деятельности по территориальному планированию (при подготовке генеральных планов поселений, городских
144
округов) при участии уполномоченных государственных органов в области охраны объектов культурного наследия (которые в обязательном порядке участвуют при подготовке проектов ЗООКН параллельно с подготовкой проектов генеральных планов) определяется функциональное зонирование и, в частности, принципиальные решения относительно запрещения, ограничения определенных видов хозяйственной деятельности на определенных территориях;
3) в процессе деятельности по градостроительному зонированию (при подготовке Правил землепользования и застройки) с учетом функционального зонирования генерального плана, а также проектов ЗООКН определяются перечни различных видов разрешенного использования недвижимости применительно к различным территориальным зонам, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции для территориальных зон вне пределов ЗООКН.
В-третьих, в Правилах землепользования и застройки отображаются решения проектов ЗООКН (со ссылкой на эти проекты) в части предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, определенных для таких зон этими проектами.
В-четвертых, указанная обобщенная организационная схема может приобретать более гибкие «утонченные» формы, например, посредством координации совместной деятельности органов местного самоуправления и уполномоченных государственных органов по охране объектов культурного наследия при подготовке проектов Правил землепользования и застройки для детализации и уточнения списков видов разрешенного использования недвижимости и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции применительно к различным территориальным зонам, включая ЗООКН с совместной подготовкой предложений по внесению дополнений и изменений в проекты ЗООКН.
Возникают вопросы о некоторых противоречиях и пробелах законодательства об охране объектов культурного наследия.
Данный вопрос обсуждается исключительно с позиции постановки других (помимо уже сформулированных) задач совершенствования законодательства об охране объектов культурного наследия, необходимость которого является очевидной. Первоначально сведем воедино уже выявленные пробелы и противоречия указанного законодательства:
145