•пробел в части отсутствия необходимого указания на полно- мочие-обязанность уполномоченных государственных органов охраны объектов культурного наследия обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального и регионального значения;
•отсутствие указания на наступление последствий и описания содержания правовых последствий, которые должны наступать в случае невыполнения в установленные федеральным законом сроки для обеспечения подготовки и утверждения уполномоченными государственными органами охраны объектов культурного наследия проектов ЗООКН;
•неправомерное перекладывание Российской Федерацией своих полномочий-обязанностей по обеспечению подготовки проектов ЗООКН федерального значения на плечи субъектов Российской Федерации (без прямого указания, но зато фактически); создание правового прецедента для аналогичного перекладывания субъектами Российской Федерацией своих полномочий-обязанностей по обеспечению подготовки проектов ЗООКН регионального значения на плечи органов местного самоуправления;
•предъявление проектов ЗООКН в качестве автономных проектов, фактически независимых от контекста действий по территориальному планированию и градостроительному зонированию, что при отсутствии обязанностей государственных органов обеспечивать подготовку таких проектов в определенные сроки блокирует весь процесс по упорядочению развития городских территорий;
•отсутствие формализованных процедур согласования проектов ЗООКН (отсутствие определения субъектов согласования, представляющих «обременяемую сторону», отсутствие формализованного описания предметов согласования, сроков согласования);
•неоправданное включение в состав проектов ЗООКН позиций по ограничению и запрещению хозяйственной деятельности в объектах, которые не являются памятниками, что не согласуется с предметом и способами охраны самих объектов культурного наследия;
•опора законодательства об охране объектов культурного наследия на идеологию с позиции силы, когда уполномоченные государственные органы «безусловно всегда правы».
146
На основе анализа текста Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предлагается дополнительно обсудить ряд вопросов в контексте создания правовой системы регулирования градостроительной деятельности.
Вопрос о содержащемся в Законе № 73-ФЗ от 2002 г. неадекватном определении понятия «памятники». В ст. 3 Закона
№73-ФЗ от 2002 г. содержатся следующие определения:
•«К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества …»;
•«Памятники — отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее — объекты археологического наследия)».
В Законе сказано, что «К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры)… относятся объекты недвижимого имущества…». Согласно законодательству Российской Федерации объект недвижимого имущества может стать таковым только после его государственного учета и государственной регистрации прав на него. Государственный учет производится применительно к сооружениям и земельным участкам. Государственный учет не производится применительно к территориям. Чтобы произвести учет, надо выделить земельный участок из территории, т. е. установить границы земельного участка.
Если писать «территория», как это сделано в Законе № 73-ФЗ от 2002 г., то можно проследить следующую логическую цепочку:
147
1)территория включает земельный участок сооруженияпамятника и еще некое пространство дополнительно, сверх земельного участка памятника;
2)то, что существует дополнительно, сверх земельного участка сооружения-памятника может быть гипотетически представлено в двух видах-вариантах:
вариант 1: еще один земельный участок. Но тогда на этом дополнительном земельном участке не должно быть сооруженияпамятника. Иначе это дополнительное пространство должно быть включено в пределы первого основного участка. Значит, на дополнительном участке не может быть сооружения-памятника. Значит,
косновному участку не может быть причислен-прибавлен еще один участок, на котором нет памятника. Значит, этот вариант невозможен;
вариант 2: дополнительное пространство за пределами основного участка, но не выделенное в дополнительный земельный участок, а обозначаемое как некая «зона влияния», налагаемая на другие объекты недвижимости, не являющиеся памятниками. С точки зрения регулирования такая схема возможна, но с правовой точки зрения такая схема абсолютно недопустима. Получается, что под определение «памятник» попадают «объекты не-памятники». Нелогично. Кроме этого, памятники попадут в реестр, а вместе с памятниками в реестр должны попасть и не-памятники. Опять нелогично. Кроме этого, чтобы попасть в реестр, памятник должен быть учтен, а права на него должны быть зарегистрированы в соответствии с законодательством. Учет территории невозможен, возможен только учет земельного участка памятника.
Таким образом, со всех точек зрения использование в определении понятия «памятники» термина «территория» нелогично и неправомерно. Памятник как объект недвижимости может и должен располагаться не на территории, а на земельном участке. В противном случае памятник (как правовое понятие) не может быть объектом недвижимости.
Опротиворечии Закона № 73-ФЗ от 2002 г. Земельному ко-
дексу РФ в части неверной трактовки категории земель историкокультурного назначения, позволяющей неправомерно считать, что эти земли существуют в виде отдельной категории в пределах земель поселений.
148
Вст. 5 Закона № 73-ФЗ от 2002 г. записано: «Земельные участки
вграницах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».
Приведенный текст содержит противоречие с Земельным кодексом РФ в части неправомерного утверждения матрешечного принципа установления категорий земель. Из чего состоят земли поселений? Исчерпывается ли состав земель поселений только зонами, поименованными в ст. 85 Земельного кодекса РФ? Могут ли
всостав земель поселений входить другие категории земель, помимо категории «земли поселений», например, категория «земли особо охраняемых территорий и объектов» (и земли историкокультурного назначения, которые относятся к землям особо охраняемых территорий и объектов)? Чтобы ответить на эти вопросы, надо принять во внимание следующее.
Вп. 1 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации говорится: «Черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий». Из этого можно заключить, что в категорию «земли поселений» не входят иные категории и что в состав земель поселений входят только зоны, поименованные в п. 1 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако этот ответ следует считать предварительным. Окончательным он может стать только тогда, когда мы убедимся, что он не опровергается ни одной иной нормой закона.
Вп. 10 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации говорится: «В пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные
всостав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94—100 настоящего кодекса».
149
Это означает, что земельные участки, имеющие особо ценное значение, включаются (так же, как и все иные участки) в зоны, в данном случае — в зоны особо охраняемых территорий. Сами же эти участки используются в соответствии с требованиями, которые установлены не для категории «земли поселений», а для другой категории земель — «земли особо охраняемых территорий и объектов». Для объяснения этой ситуации имеются три логические схемы:
схема 1: рассматриваемые земельные участки причислены одновременно к двум категориям — «земли поселений» и «земли особо охраняемых территорий и объектов»;
схема 2: рассматриваемые земельные участки, находясь в пределах поселений, причислены не к категории «земли поселений», а к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов»; схема 3: рассматриваемые земельные участки причислены к категории «земли поселений», но используются по требованиям, установленным для другой категории — «земли особо охраняемых
территорий и объектов».
Первая схема невозможна по основаниям, которые содержатся, например, в п. 1 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации: «К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим». Если предположить, что рассматриваемые земельные участки причислены одновременно к двум категориям, то получается, что они одновременно изъяты и не изъяты из оборота, одновременно находятся в пределах и за пределами поселения, что невозможно. Кроме того, если допустить возможность нахождения одного и того же участка в двух категориях земель, то уже ничто не помешает причислить его к трем, четырем и т. д. категориям земель, что ведет к логическому абсурду и непреодолимой путанице на практике.
Вторая схема нелогична: признание того, что рассматриваемые земельные участки причислены к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов» (а не к категории «земли поселений»),
150