Материал: iastrebova_na_sokhranenie_istoricheskikh_gorodskikh_poseleni

• ограничения на действия, связанные с исключительным владением землей; программы получения права на развитие. Последние требуют от землевладельцев (в обмен на получаемые ими льготы) участвовать в программе в течение нескольких лет, что, по существу, ограничивает конверсию сельскохозяйственных земель.

Схемы сельскохозяйственного зонирования содержат самые различные способы ограничения конверсии. Некоторые судебные власти используют сельскохозяйственное зонирование для запрета иного использования сельскохозяйственной земли. Впрочем, такой подход применяют редко, так как он серьезно ограничивает жилищное строительство и не позволяет фермерам использовать свою землю в несельскохозяйственных целях.

Гораздо шире в США применяют неисключительное сельскохозяйственное зонирование, которое подразделяется на крупномасштабное зонирование, зонирование, основанное на разделении земель, скользящую шкалу на основе разделения земли по зонам, выделение зон условного использования земли. Перечисленные подходы не стимулируют, но и не запрещают несельскохозяйственное использование земли.

Крупномасштабное зонирование требует, чтобы любое несельскохозяйственное использование земель распространялось на небольшие участки. Их минимальный размер колеблется от 4 до 260 га, что примерно соответствует размеру ферм. Основанное на принципе разделения земли зонирование разрешает вводить фиксированное число участков несельскохозяйственного использования на определенное число гектаров земли сельскохозяйственного назначения. При таком подходе несельскохозяйственные участки относительно малы, причем, как правило, они должны быть расположены поблизости друг от друга, чтобы большие площади были отданы сельскому хозяйству. Иногда требуется, чтобы несельскохозяйственный участок размещался на сельскохозяйственной земле худшего качества.

Принцип разделения участков по скользящей шкале не требу-

ет фиксации определенного количества несельскохозяйственных участков на каждом гектаре сельскохозяйственной земли. На каждый земельный участок или хозяйство разрешено фиксированное число несельскохозяйственных участков, что позволяет небольшому хозяйству иметь их столько же, сколько и крупному. Количество несельскохозяйственных участков определяют также в соответствии

81

с почвенными характеристиками. Наконец, выделение зон условного использования допускает несельскохозяйственное использование отдельных участков при соблюдении определенных условий, таких как сохранение первоначального размера фермерского участка, определение фиксированного количества намеченных к строительству жилых построек, учет влияния на местную инфраструктуру.

3.5. Обзор зарубежной практики сохранения объектов культурного наследия

Западноевропейская школа градостроительного права характеризуется сочетанием правового регулирования градостроительства и административного воздействия, которому отводится довольно значительная роль. Примерами такого подхода могут быть Германия, Франция, Великобритания.2 Система американского образца характеризуется превалированием правового регулирования над административным вмешательством. Помимо США и Канады, эта модель принята в основном в странах, где господствует так называемое прецедентное право.

Изучение иностранного опыта охранного градорегулирования показало, что в большинстве систем зоны охраны и режимы их содержания носят дифференцированный характер. Решения о возможности изменения объектов или зон (на основе общих принципов) — результат рассмотрения и экспертной оценки конкретного случая. Отнесение здания или территории к охраняемым вместе с ограничениями предполагает механизмы стимулирования, компенсации затрат или упущенной выгоды.

Охранные зоны покрывают территории, содержащие ценные в историко-культурном плане объекты. Задачи учета градоформирующей роли наследия решаются при составлении планов правового зонирования для прилегающих территорий. Опыт показывает, что предпочтителен контекстуальный подход при определении параметров застройки и сохранение исторических парцелляций. Повышение разрешенной интенсивности использования участков приводит к «вымыванию» подлинной исторической застройки. Если размеры участков значительно разнятся, необходимо назначать

2 Larsson G. Spatial Planning Systems in Western Europe: An Overview. New Delhi : Delfi University Press, 2006. 272 p.

82

параметры индивидуально. Освоение незастроенных участков не должно быть выгоднее сохранения существующих зданий. Важную роль играет набор разрешенных видов использования.

Уставы оформления и локальные градостроительные рекомендации представляют собой систему проектных принципов и стандартов (утверждаемую местной администрацией), которая служит «передаточным звеном между градостроительной и архитектурной стадией проектирования» и обеспечивает сохранение большого количества средовых характеристик застройки. В отечественной практике ограничения и рекомендации этого уровня обычно включаются в градостроительные регламенты, что ведет к их неоправданному усложнению.

Отличительной черта немецкой практики градорегулирования на исторических территориях — составление градостроительных регламентов с большим количеством параметров для относительно небольших зон. При необходимости оно осуществляется на основе предварительной предпроектной проработки с выбором оптимального варианта достижения общественно значимых целей по трансформации (сохранению) городской среды, например регенерации градостроительного узла. Результаты проработок на всю территорию ложатся в основу составления правовых планов застройки. Проектирование ведется не под конкретного заказчика, а в общественных интересах. Каждое землевладение получает градостроительный регламент, имеющий правовой статус, что обеспечивает следование изначально поставленным градостроительным целям.

В процессе подготовки и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004 некоторые профессионалы градостроительного проектирования высказывались и высказываются, что отечественной практике навязывается чуждая ей североамериканская модель градостроительного зонирования, которая пагубно отразится и на организации российских территорий и разрушит национальную систему градостроительного проектирования.

Следует отметить, что дискуссия по данному вопросу несколько запоздала на десятилетие, поскольку: а) градостроительное зонирование было введено в отечественную практику не новым, а прежним Градостроительным кодексом в 1998 г.; б) градостроительное зонирование было закреплено и развито Земельным кодексом Российской Федерации в 2001 г. (под термином «зонирование территорий»); в) ГрК РФ от 29.12.2004 в отношении градостроительного

83

зонирования не внес принципиально новых, ранее отсутствовавших в федеральном законодательстве положений, а только развил процедурные нормы введения градостроительного зонирования.

Обсуждение поднятого вопроса предполагает знание фактов и адекватную оценку положения дел в зарубежной практике, что происходит далеко не всегда. Такое обсуждение полезно в том отношении, что оно помогает установить ориентиры в части того, где мы находимся, отличаемся ли мы от других и чем, куда нам двигаться, стоит ли нам вообще перенимать опыт других, если да, то как и до какой степени, сохраним ли мы свою собственную неповторимую специфику и т. д.

Поскольку особенности систем регулирования землепользования и застройки в разных странах интересны нам с позиции их применимости в российской практике, важно сосредоточиться не столько на многочисленных, разнообразных и подчас противоречивых деталях этих систем, сколько на их принципиальных типологических отличиях. В этой связи важно прояснить следующие вопросы:

•общие, универсальные принципы градостроительного зонирования, существующие во всех развитых странах, необходимость

иприменимость градостроительного зонирования в отечественной практике;

•основные типологические группы систем градостроительного зонирования и их обобщенные характеристики;

•множественность путей введения и разновидностей градостроительного зонирования, типологические особенности градостроительного зонирования, модифицированные применительно к российским условиям.

84

ГЛАВА 4

Отечественная практика сохранения объектов культурного наследия

4.1. Анализ отечественной нормативно-правовой документации по сохранению объектов культурного наследия

Законодательство РФ имеет стройную правовую структуру в части сохранения объектов культурного наследия (ОКН). История его формирования уходит корнями в советское законодательство 1928 г. Наиболее проработанной частью сохранения является функция охраны и сохранения. Базовым законом в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (последняя редакция от 23.07.2008, с изм. от 17.12.2009). В соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ введена классификация категорий историко-культурного значения, а также виды физического сохранения ОКН. Вместе с тем объекты недвижимости, к коим относятся архитектурные постройки и градостроительные комплексы, нуждаются не только в охране, но и проработке вариативной части развития ОКН.

Общественный интерес к памятникам истории и культуры, как источникам новой информации, возникает на заключительной стадии формирования музейной коллекции. Представляется, что развитие общественного правосознания обусловлено равенством прав личности и государства на доступ к достоверной информации. В противном случае право личности на интеллектуальное развитие, адекватное существующей информации, останется незащищенным. Желание защитить от разрушения и сохранить для нынесуществующего и будущего поколений памятники культуры является естественным правом человека. В этой связи необходимо воспринимать бережливое отношение к памятникам не только как обязанность, но и как право человека. Характерной чертой современного развития общественного сознания является глобализация взаимозависимых процессов и отношений. Ценность изучения процессов, происходящих в той или иной сфере человеческой жизни, заключается в наиболее точной постановке конечной цели, определяющей идеальную

85