Названные стандарты и процедуры закрепляются в КСП для предупреждения экологического воздействия при строительстве крупных проектов. Кодекс охватывает регулированием вопросы окружающей среды, общественного здоровья и безопасности проекта, которые могут повлиять на интересы местных жителей, бизнес-структур, общественности, окрестностей, расположенных в непосредственной близости от предполагаемого места строительства.
Система планирования и зонирования земель в развитых странах Европы имеет общеразрешительный характер с введением отдельных ограничений, направленных, прежде всего, на обеспечение прав и законных интересов жителей близлежащих земельных участков [4].
3.4.Система зонирования и планировки территорий в США
ВСША законодательное регулирование градостроительной деятельности осуществляется на уровне муниципальных образований в виде зонирования. В 1880-х гг. в Сан-Франциско были приняты законы с целью ограждения от проживающего там китайского населения. Когда открытая сегрегация была объявлена неконституционной, в городе был принят закон о зонировании, в соответствии с которым запрещалось открывать прачечные в определенных районах. Закон о зонировании не противоречил конституции, поскольку стоял на страже общественного блага, запрещая такое использование земли в жилых районах, которое вредно воздействовало на окружающую среду. Так как большинство прачечных в городе содержали китайцы, закон о зонировании стал легитимным орудием сегрегации.
Правовое зонирование получило в США национальный законодательный статус в 1924 г., когда были приняты законодательные стандарты («модельный закон») для штатов и местных общин. Первая и третья части этого документа стали основой для местных законов по зонированию. В 1920-х гг. было принято 35 местных законодательных установлений по зонированию, в 1930-х гг. —
981.В настоящее время местное зонирование принято в 98 % всех городов США с населением свыше 10 тыс. человек.
ВСША не существует единой национальной системы регулирования городского развития и, соответственно, городского
76
землепользования, как и федерального законодательства в этой области. Федеральные власти могут лишь стимулировать разработку
ипринятие соответствующих документов на уровне штатов и муниципалитетов. Контроль над землепользованием и застройкой находятся в компетенции штатов, которые полностью или частично делегируют свои полномочия местным органам власти через соответствующие законы.
Фактически центральным в американской системе управления землепользованием является не планирование, а зонирование.
Всоответствии с Законом о зонировании местные органы наделяются правом разрабатывать и утверждать в качестве обязательных для исполнения документов местные планы по зонированию. Законы о зонировании большинства штатов разработаны на основе модельного Стандартного уполномочивающего закона штата о зонировании, поэтому их содержание во многом идентично. Почти во всех штатах существуют специальные законы о зонировании. Их принимают, когда необходимо расширить полномочия местных властей или требуется законодательно закрепить новые виды зонирования без изменения существующих законов.
Внекоторых штатах существуют штатные и региональные планировочные агентства, которые выполняют консультативные и координационные функции. Правом самостоятельно осуществлять зонирование эти агентства наделены редко, обычно это касается затапливаемых, природоохранных и других территорий критического состояния. Конституция штата и уполномочивающий закон наделяют муниципалитеты правом разрабатывать и утверждать собственные законы и документы в области зонирования земель. Местная нормативная база состоит из ордонансов по зонированию
ипроцедурных правил их разработки, утверждения и корректировки. Ордонансы зонирования (зональный план) являются местным законом, состоящим из двух частей: зональных правил и карты зонирования. Зональные правила обычно состоят из следующих разделов: общие положения, определение понятий, описания требований к плану землепользования и застройки участка, по зонам, для специального разрешения видов использования, к условиям отклонений от зонального плана и др.
ВСША наиболее распространенными видами зон являются жилая, коммерческая и промышленная. Земля за пределами поселения может быть зонирована как сельскохозяйственная.
77
В отношении всех земельных участков в пределах одной зоны устанавливают единый правовой режим, в рамках которого по каждой зоне дают
•перечень основных вспомогательных и временных видов использования земли и строений;
•предельные размеры площади участка;
•ограничения размеров строений и их размещения на участке;
•плотности застройки;
•соотношения площади жилой застройки и открытых пространств;
•условия доступа к дорогам, инженерным сетям и др.
На территории соседней зоны могут быть разрешены иные виды использования недвижимости и предельные размеры земельных участков. К числу параметров земельного участка, которые отражают на плане зонирования территории, относят:
•минимальный размер земельного участка;
•минимальная протяженность (длина) со стороны улицы;
•предельная высота застройки;
•минимальный отступ объектов недвижимости от границы участка;
•максимальный процент площади занятого зданием (строением, сооружением) земельного участка;
•минимальная или максимальная площадь всех помещений здания в соотношении к размеру земельного участка (соотношение суммарной площади всех помещений к площади участка);
•совместимость зданий с точки зрения эстетикоархитектурных требований.
Существенные изменения и дополнения в зональный план служат поправкой действующего закона, потому могут быть приняты только законодательным органом. Поправки могут быть двух видов: частная — изменение карты зонирования (перевод участка из одной зоны в другую) и общая — изменение параметров землеустройства и застройки внутри зоны. При частной поправке требуется извещение всех владельцев земельных участков, расположенных на определенном расстоянии от участка (в среднем 150…200 м), собственник которого инициирует «перезонирование». Подача петиции об общей поправке требует объявления в средствах массовой информации аналогичного публикуемому при утверждении
78
ордонанса. Представление специальных разрешений и освобождение от требований зонального плана осуществляют после подачи прошения, удовлетворяемого в административном порядке. Процедуру их проведения устанавливают в законе о зонировании земли и конкретизируют в нормах деятельности совета по апелляциям или комиссий по зонированию, которые создают на основании зонального плана о зонировании. В случае несогласия с решением совета (комиссии) лицо, подавшее петицию, может обращаться в суд.
Внесение изменений в правовой режим земельных участков в пределах зоны может быть обеспечено различными способами, в том числе в виде отклонения, условного использования, исключения и изменения зонирования.
Условное использование, например, может быть разрешено в том случае, когда существуют определенные условия, без выполнения которых разрешение данного использования может нарушить интересы других лиц. Разрешение об отклонении, условном использовании и исключении принимают в отношении отдельного участка, и оно может быть оспорено в суде.
Изменение зонирования (перезонирование), как правило, изменяет виды использования земельных участков в пределах всей зоны. Однако возможны случаи, когда перезонирование разрешено в отношении отдельного участка в обмен на соглашение с собственником о совершении им определенных действий, направленных на достижение общественных (публичных) интересов или собственник берет на себя обязательство использовать участок в будущем только определенным образом. Последний вид перезонирования получил название «контрактное зонирование» (зонирования на основе сделки). Решение о перезонировании также может быть оспорено в суде.
Еще одна проблема возникает в отношении видов использования, которые до введения зонирования были разрешены законодательством на ряде земельных участков. В том случае, если принято решение о возможности продолжения данных видов деятельности, они получают статус «несоответствующие виды использования». Например, при введении зонирования по типу жилой зоны городские власти могут санкционировать продолжение деятельности коммерческих и даже промышленных предприятий, так как они существовали до введения зонирования.
Как правило, снижение стоимости земельных участков, произошедшее в результате зонирования территории, не приравнивают
79
к изъятию участка и его собственник не получает компенсации (из этого правила, однако, бывают исключения). Такая жесткость задания типа землепользования, а также сложность и длительность внесения поправок являются главными недостатками традиционного зонирования земли, и их пытаются избежать путем введения новых методов зонирования, таких как эксплуатационные стандарты, плавающие зоны, зоны планируемого развития, контрактное зонирование и др.
Наряду и в увязке с зонированием важным инструментом контроля над развитием землепользования и застройки являются правила подразделения, которые применяют по отношению к осваиваемым под застройку крупным объектам земельной собственности. Эти правила содержат требования, касающиеся деления земель на земельные участки оптимальных размеров, обеспечения их инфраструктурой, открытыми пространствами, получения доходов в виде платы застройщика за усовершенствование территории. Правила подразделения утверждаются особым местным законом о зонировании.
Во многих быстрорастущих городах и пригородах распространено законодательное утверждение нетрадиционных методов контроля над землепользованием и застройкой, не предусмотренных зонированием и подразделением территории, для контроля роста численности населения, соответствующих участков, поэтапного освоения территории и т. д. Почти во всех штатах закон о зонировании требует соответствия зонального плана и вносимых в него поправок перспективной схеме землепользования или генеральному плану. Но генеральный план разрабатывают не во всех административных единицах, в большинстве штатов он носит рекомендательный характер и не является обязательным документом. Законы штатов и местные законы о конверсии сельскохозяйственных земель в США ограничивают ее различными способами. Законы штатов о сельскохозяйственных районах предоставляют земельным собственникам возможность и стимулы войти в эти районы на основе следующих льгот:
•ослабление на уровне штатов и местном уровне законодательных правил, которые, так или иначе, препятствуют сельскохозяйственной деятельности;
•зонирование сельскохозяйственных земель;
•дифференциация налогообложения;
80