Материал: Формулирование рекомендаций по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства в России

В качестве стороны, представляющей частный сектор, может выступать ИП, вне зависимости от географического расположения (российская или зарубежная компания). Исключения составляют:

) компании под государственным управлением;

) корпорации под государственным управлением;

) предприятия унитарного типа (государственные или муниципальные);

) учреждения государственного или муниципального типа;

) общества хозяйственного типа, акциями или долей в которых целиком владеет РФ, любой отдельный субъект РФ или образование муниципального типа.

В роли же публичной стороны в партнерстве выступает либо РФ, либо отдельный субъект, либо совокупность субъектов РФ, а также местные властные структуры, либо лица, представляющие органы местного самоуправления.

В России бурное развитие ГЧП началось с 2004 г. после создания Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, что связано с развитием транспортного комплекса. В дальнейшем проявилась ярко выраженная тенденция рассматривания ГЧП как эффективного механизма привлечения долгосрочных инвестиций. Наряду с решением инфраструктурных проблем к приоритетным направлениям ГЧП стала относиться сфера инвестиций в наукоемкие технологии и региональное развитие, прежде всего при создании свободных экономических зон.

Для организации ГЧП в России в качестве основных используются следующие институты (инструменты): Инвестиционный фонд; Банк развития; институты венчурного финансирования (Российская венчурная компания, ВИФ, региональные венчурные фонды); особые экономические зоны. Инвестиционный фонд рассматривается как один из инструментов ГЧП, призванный облегчить бизнесу финансирование проектов, имеющих стратегическое значение для экономики, но отличающихся низкой возвратностью на инвестиции и длительными сроками осуществления. На финансовом рынке он, по сути, выполняет функции банков развития.

Созданный Банк развития не является специализированным финансовым институтом развития, обособленным от Внешэкономбанка и принципиально отличающимся от него по основным характеристикам. Государственная поддержка венчурного инвестирования также осуществляется с использованием механизмов ЧГП. Развитие системы венчурного инвестирования как одного из основных внебюджетных источников финансирования инновационных предприятий в странах с развитой экономикой относится к наиболее перспективным направлениям финансирования инновационных проектов в частном секторе.

Однако практика создания Российской венчурной компании характеризуется опасным разрывом между продекларированными целями стимулирования инновационной деятельности и фактическим стимулированием развития венчурного капитала без установления прямой связи с реализацией инновационных проектов. В реализуемой схеме венчурного финансирования содержится противоречие: механизм передачи ресурсов в финансовый сектор разработан профессионально и детально, но одновременно не контролируется механизм целевого расходования средств на стимулирование инновационного развития, отсутствует формализованная процедура принятия решений по использованию этих ресурсов для создания высокотехнологичных производств наукоемкой конкурентоспособной продукции.

Механизмы ГЧП способны значительно повысить конкурентоспособность инфраструктурных и инновационных проектов на рынке частных инвестиций, что позволяет существенно ускорить темпы их реализации. Благодаря ГЧП создается возможность реализации инновационных проектов, а также создание новых и модернизацию действующих инфраструктурных объектов за счет стимулирования бизнеса к эффективному инвестированию, привлечения технологий и опыта частного сектора в сферу управления и работы с потребителями.

Фактическое развитие механизмов ГЧП в Российской Федерации и, в частности, в регионах, которые являются объектом исследования, имеет свою специфику. Это обусловлено тем, что органы власти, как государственные, так и муниципальные, имеют сложившийся уклад действующей практики по отношении не только друг к другу, но и к бизнес-сообществу и его непосредственным представителям. Выполнение и претворение в жизнь тех проектов по инвестициям, которые являются на данный момент приоритетными, проводится под действием предпосылок и конкретных действий со стороны административных органов районного масштаба. Эта организация подразумевает две тенденции: сотрудничество властных структур, бизнес-сегмента и организаций по общественной деятельности, а также работу над совокупным бюджетным ресурсом на всех уровнях, включая частное инвестирование, перспективное инвестирование, использование займов и средств, выделенных из бюджетов компаний, находящихся под государственным регулированием.

         1.3 Совершенствование механизмов ГЧП

Принятие соответствующего регулирующего законодательства на региональном уровне является важным шагом на пути внедрения и активной реализации проектов ГЧП. В идеале, такой региональный правовой акт должен содержать информацию о приоритетных для данного региона направлениях проектов ГЧП, регулировать ответственность сторон и определять судьбу невостребованных заявок. Повсеместное принятие регулирующих ГЧП законов штатами в Америке началось в 2011 году. В первую очередь это было связано с необходимостью проведения работ в рамках дорожно-транспортной инфраструктуры. Так, проведенное в 2013 году исследование показало, что такие факторы как рост числа зарегистрированных в штате транспортных средств, загруженность дорог, частота траффика, а также рост уровня доходов на душу населения, способствуют большей заинтересованности местных властей в принятии соответствующего законодательства, регулирующего ГЧП отношения. Данный пример является показательным с той точки зрения, что развитие проектов ГЧП является ответом на возникшую у региона (штата) потребность в положительных социальных изменениях, а разработка (наличие) соответствующего законодательства является важным фактором, необходимым для активного развития проектов ГЧП.

Государственно-частное партнерство в России на данный момент находится только на стадии формирования и становления, и этот процесс связан с определенными проблемами и сложностями, которые должны быть урегулированы для дальнейшего развития этой формы кооперации государства и бизнеса. 1 января 2016 года вступил в силу федеральный закон от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный закон разрабатывался совместно с экспертами в данной области, поэтому он учитывает все имевшиеся на данный момент несовершенства в сфере законодательства.

Данный закон предусматривает одно важное нововведение - частная собственность теперь может возникать на публичную инфраструктуру. В новом законе четко регламентирован процесс инициирования, разработки, оценки и принятия решений. Теперь инвестор в праве сам подать заявку на проект, не дожидаясь поступления предложения со стороны публичного партнера. Также новый закон предполагает возможное софинансирование из бюджетных источников и гарантирует частной стороне неизменность условий договора до окончания срока его действия.

Первостепенной задачей, по мнению экспертов, являлась операционализация понятия государственно-частного партнерства. Это позволит исключить разногласия, возникающие в процессе реализации. Российское законодательство в данной сфере большую часть времени было не кодифицировано - разрозненные правовые акты вносили неясность в регулирование отношений. В такой ситуации может возникнуть конкуренция правовых норм. В будущем необходимо будет разработать ряд связанных договоров, отражающих специфику ЧГП и внести их в Гражданский Кодекс Российской Федерации.

До вступления нового закона в силу наблюдалось недостаточное регулирование в отраслевых законах партнерских отношений органов публичной власти и частного сектора, невозможно четко определить содержание и сферы их применения. Это затрудняло разграничение отдельных видов соглашений как между собой (что не позволяло сформировать их эффективное правовое регулирование), так и с соглашениями, запрещенными антимонопольным законодательством. Договоры и соглашения в публично-правовой сфере (например, о сотрудничестве в сфере строительства, о передаче отдельных государственных полномочий) законодательством были не предусмотрены. В новом законе определен перечень публичной инфраструктуры, которая может являться объектом соглашения о государственно-частном партнерстве.

Отсутствие в статусных правовых актах положений о полномочиях органов исполнительной власти устанавливать с бизнес-структурами партнерские взаимоотношения не позволяло определить последовательность совершения административных действий при организации и осуществлении государственно-частных партнерств». В новом законе описывается уполномоченные органы и их ключевые полномочия, а также последовательность реализации обязательных элементов соглашения.

Новый закон также детально регламентирует специальную процедуру выбора частного инвестора для заключения контракта ГЧП. Конкурсная документация должна быть согласованна уполномоченным органом. Федеральным законом предусмотрено, что необходимый земельный участок, находящийся в собственности публичного партнера и свободный от обременений, а также прав третьих лиц, без торгов предоставляется частному партнеру публичным партнером на основании договора аренды на срок соглашения о ГЧП, МЧП. Соответствующие изменения были также внесены в Земельный кодекс РФ и в Лесной кодекс РФ. Таким образом, новый закон дает частному сектору новые возможности и механизмы государственной поддержки, но окажется ли данный закон эффективным в перспективе пока судить рано.

Новый Федеральный Закон уточняет ряд важных моментов, которые были пропущены в старом Федеральном Законе №115 о концессионных соглашениях. Новый закон конкретизирует, кто может выступать на стороне публичного партнера, а именно: «Органы и юридические лица, указанные в законе о ГЧП, в том числе бюджетные учреждения и унитарные предприятия (по всем видам объектов; по отдельным правам и обязанностям, перечень которых устанавливается правительством Российской Федерации)». Новый закон не устанавливает специальное отраслевое регулирование, так как носит общий характер, тогда как 115- ФЗ устанавливает специальное отраслевое регулирование в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения или водоотведения. В новом законе увеличена продолжительность процедуры рассмотрения заявок со стороны инвесторов со 150 до 400 дней. В законе о концессиях уполномоченные органы в сфере действия закона не были напрямую предусмотрены, тогда как в новом 224-ФЗ они предусмотрены напрямую на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Также в новом законе предусмотрена оценка эффективности и сравнительного преимущества реализации проектов. Она должна проводится уполномоченным органом (если проект муниципального уровня - региональным уполномоченным органом) в срок, не превышающий 180 дней. Предложение о реализации проекта в новом законе предусмотрено не только в случае частной инициативы, но и в случае, если инициатором является орган государственной власти.

         государственный частный партнерство

        
2. Исследование государственно-частного партнерства в России

В этой главе будут рассмотрены методические аспекты данной работы, а именно - описана выборка, непосредственно сами методы анализа данных и представлены гипотезы.

         2.1 Методика анализа проектов ГЧП по регионам России

Методически данная часть анализа основывается на статистических данных, полученных из следующих источников:

·        Федеральная служба государственной статистики. Регионы России. Социально-экономические показатели - 2013 г.

·        Министерство Финансов Российской Федерации.

·        Первый электронный журнал о государственно-частном партнерстве в России.

По регионам была взята следующая информация:

·        Основные социально-экономические показатели в 2012 г.;

·        Уровень безработицы;

·        Сводная таблица исполнения бюджетов субъектов РФ на 01.12.2013.;

·        Государственный долг субъектов РФ на 01.12.2013, млн. руб.;

·        Статистический отчет по законодательству в рамках государственно-частного партнерства (Регион/Тип документа);

·        Статистический отчёт по проектам государственно-частного партнерства;

·        Статистический отчёт по инвестициям;

Данные собраны по 84 регионам России, что позволило проанализировать описательные статистики и сделать регрессионный анализ.

         2.2 Методика анализа данных по проектам ГЧП

Методически данная часть анализа основывается на статистических данных, полученных из следующих источников:

·        Федеральная служба государственной статистики. Регионы России. Местные бюджеты на 2014 г.

·        База данных единой информационной системы государственно-частного партнёрства в Российской Федерации.

Данные собраны по всем существующим на данный момент проектам, независимо от того, на какой стадии реализации они сейчас находится. Информация получена по 1261 проектам и включает в себя данные о названии проекта, его уровни, форме, отрасли, к которой он принадлежит, регионе, в котором он реализуется, а также об этапе реализации, сроках и стоимости проекта государственно-частного партнёрства. Также добавлены данные о наличии регионального закона, регулирующего государственно-частное партнерство, данные о доходах и расходах регионального бюджета за 2014 год и данные о профиците или дефиците местного бюджета за этот же год (последние доступные на данный момент цифры).

Полученные данные позволяют сделать дескрептивный анализ, а именно систематизировать эмпирические данные и наглядно представить их в виде графиков и таблиц, а также сделать корреляционный анализ для проверки гипотез и поиска взаимосвязей.

         2.3 Гипотезы исследования

В рамках данной исследовательской работы мы проверим следующие гипотезы:

)        Государственно-частное партнерство активно будут развивать регионы с большим государственным долгом, так как ГЧП позволяют проводить изменения в регионе, не увеличивая государственный долг.

)        Государственно-частное партнерство активно будут развивать экономически благополучные регионы.

)        Наличие проработанного на уровне региона законодательства в сфере государственно-частного партнерства является важным элементом для развития такого партнерства.

)        Проекты государственно-частного партнерства чаще будут встречаться в регионах с дефицитом бюджета, так как такие проекты - это хорошая возможность проводить социальные изменения несмотря на экономическую ситуацию.

Таким образом, в данной работе мы хотим проверить как экономическое положение региона влияет на количество проектов государственно-частного партнерства в нем, а также обобщить все имеющиеся данные по проектам государственно-частного партнёрства.

         3. Особенности развития проектов государственно-частного партнерства в регионах России

3.1 Региональные особенности и регрессионный анализ

Регионы Российской Федерации сильно варьируются по своему экономическому положению, это видно из таблицы 1.

Таблица 1. Основные макроэкономические показатели субъектов Федерации