правовое обеспечение реализации программы занятости населения муниципального уровня;
разработка и обеспечение действий системы экономических и финансовых механизмов реализации муниципальной политики занятости и регулирования муниципального рынка труда;
координация и контроль за деятельностью в этой области управляющих структур муниципалитета, предприятий, муниципальной службы занятости, общественных и других организаций
Создание системы управления занятостью населения является одной из главных задач органов местного самоуправления в сфере планового регулирования социально-экономического развития муниципального образования. Местными администрациями совместно со специализированными государственными службами разрабатываются муниципальные программы содействия занятости, которые после рассмотрения на координационных советах и согласования в территориальных подразделениях соответствующих государственных служб утверждаются постановлениями представительных органов местного самоуправления.(3)
В ходе реализации этих программ принимаются различные правовые акты (постановления, распоряжения и другие) по конкретным направлениям и мероприятиям этих программ (например, по квотированию рабочих мест на предприятиях и в организациях для слабозащищенных категорий населения, по организации общественных работ, летнего отдыха детей и тому подобное). Очевидно, что в составе выполняемых функций по предметному признаку, то есть в зависимости от характера конкретного объекта регулирования, возможно выделить два направления. Первое направление имеет функции, связанные с регулированием рынка труда территории как единого хозяйственного организма. Второе направление предусматривает в качестве объекта функций отдельные сегменты рынка труда, в том числе территориального характера (районы, муниципалитеты, поселки, сельские населенные пункты, отдельные социально-демографические группы и так далее).
К функциям первого направления относятся:
разработка, обоснование и утверждение состава, структуры органов управления занятостью территории;
разработка, обоснование, утверждение схемы управления занятостью;
непосредственное руководство деятельностью структурных подразделений служб занятости, координации деятельности;
заключение договоров и соглашений с государственными органами, общественными объединениями, предприятиями и учреждениями, в том числе зарубежными, и целях соединим эффективной модели занятости населения;
другие функции.
Функции второго направления включают:
разработку и обоснование схемы регулирования отдельных административных образований, расположенных на данной территории;
непосредственное руководство реализацией длиной схемы, координацию деятельности различных служб и организаций;
заключение договоров и соглашений с государственными органами, общественными объединениями, предприятиями и учреждениями;
другие функции
Администрация муниципальных образований, как орган исполнительной власти, в предметы ведения которого входит «содействие занятости населения», может выступать заказчиком разработки этих программ и одновременно соисполнителем их разработки. Территориальные программы содействия занятости населения разрабатываются совместно территориальным центром службы занятости и Администрацией муниципального образования в лице соответствующих комитетов (отделов). Проект муниципальной программы содействия занятости населения рассматривается и согласовывается территориальным Координационным комитетом содействия занятости населения и утверждается Главой Администрации муниципального образования.
Цели и задачи региональной политики содействия занятости населения в целом определяются особенностями складывающейся ситуацией в сфере занятости конкретного субъекта Российской Федерации. Однако, сегодня можно выделить и общие для подавляющего числа субъектов Российской Федерации доминанты, определяющие тенденции их социально-экономического развития. Речь идет о повышении требований к качеству рабочей силы при нарастающем ее общем дефиците, обусловленном негативными демографическими тенденциями. В этой связи на первый план выдвигаются задачи сохранения и развития кадрового потенциала, в первую очередь перспективных предприятий, путем повышения квалификации имеющихся кадров, а также обновления трудовых ресурсов за счет притока молодежи, получающей профессиональное образование. При этом необходимо понимать, что стратегия сохранения и обновления в первую очередь квалифицированной части трудового потенциала, повлечет за собой ухудшение положения на рынке труда наименее квалифицированных работников и лиц, не имеющих профессий. Отсюда вытекает необходимость особых мер содействия трудоустройству и социальной поддержки этой группы безработных.
Достижение цели региональной политики содействия занятости населения предполагает решение следующих задач:
сохранение и развитие кадрового потенциала отраслей, перспективных с точки зрения расширения производства и наращивания прибыли;
поддержка уровня занятости квалифицированной части кадрового потенциала отраслей, обуславливающих развитие научно-технического прогресса, но находящихся в настоящее время в состоянии рецессии или кризиса;
обеспечение упреждающей профессиональной переподготовки тех категорий рабочей силы, потребность в которых снижается в результате либо ожидаемых структурных сдвигов, либо намечающейся модернизации производства;
содействие быстрому трудоустройству квалифицированной рабочей силы, потерявшей занятость, с целью предотвращения потери квалификации;
содействие полному трудоустройству выпускников системы профессионального образования;
содействие обновлению и укреплению кадрового потенциала перспективных отраслей, потерявших часть своей рабочей силы в период кризиса;
сдерживание роста открытой безработицы и безработицы, рассчитываемой по методологии МОТ, особенно в районах с монопроизводством;
регулирование темпов и масштабов высвобождения рабочей силы с неперспективных предприятий;
усиление социальной поддержки безработных и членов их семей с низким уровнем среднедушевого дохода.
Общая логическая схема разработки региональной политики содействия занятости населения выглядит следующим образом. Отправной точкой для разработки региональной политики содействия занятости населения служат документы перспективного развития региона, содержащие систему представлений о стратегическом выборе региона, стратегических целях и приоритетах региональной социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах достижения указанных целей. Эти документы, а также отраслевые программы развития экономики региона и реальные ограничения в виде демографической ситуации ложатся в основу разработки стратегического баланса трудовых ресурсов. Разработанный баланс трудовых ресурсов должен давать представление, как об общем кадровом потенциале региона, так и о параметрах экономически активного населения, составляющего ресурс экономики. Анализ баланса трудовых ресурсов и его прогноз с учетом перспективных потребностей развития экономики региона ложатся в основу выбора стратегических направлений реализации политики занятости. Эти направления должны быть ориентированы на все без исключения категории экономически активного населения, включая безработных. В качестве механизмов реализации политики занятости необходимо рассматривать институциональные механизмы (различные организационные формы взаимодействия различных субъектов и институтов рынка труда), а также нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность этих субъектов в процессе реализации политики (региональные законы, целевые программы, решения местных органов власти и прочие).
Основным институциональным механизмом проведения политики содействия занятости населения являются организационные формы социального партнерств (консультативные советы, комитеты, межведомственные комиссии и т. п.), объединяющие региональные и местные органы власти, работодателей, профсоюзы, центры службы занятости, учреждения профессионального образования. Социальное партнерство для целей содействия занятости населения выступает в различных формах:
трехстороннее соглашение между администрацией региона, работодателями и профсоюзами; трехсторонние соглашения на уровне муниципальных образований;
региональный совет по профессиональному образованию;
региональный координационный комитет содействия занятости населения; муниципальные координационные комитеты содействия занятости;
региональные отраслевые Советы по кадровой политике;
двух и трехсторонние договоры между службой занятости, работодателями, образовательными учреждениями;
регулярные встречи представителей администраций муниципальных образований, руководителей территориальных центров службы занятости, органов управления образованием, профессиональных учебных заведений, руководителей крупных предприятий.
Регулирующим инструментом проведения политики занятости является региональные и муниципальные программы содействия занятости населения. В рамках реализации этих программ разрабатываются подпрограммы активных и пассивных мер помощи безработным, определению профиля подготовки кадров в учреждениях профессионального образования и пр. Инструментом проведения политики содействия занятости населения на местном рынке труда служат муниципальные программы содействия занятости населения. В рамках реализации этих программ разрабатываются мероприятия по оказанию помощи безработным, определению профиля подготовки кадров в учреждениях профессионального образования.
В соответствии с российским законодательством задача разработки программ содействия занятости населения возложена на региональные Департаменты федеральной государственной службы занятости (ДФГСЗН), которые проводят эту работу совместно с органами исполнительной власти региона и органами местного самоуправления (в пределах их компетенции). Основными задачами ДФГСЗН, в частности, являются:
разработка территориальной программы содействия занятости населения на основе прогнозов рынка труда, экономического и социального развития, а также организация работы по ее реализации центрами занятости населения;
определение основных направлений развития и совершенствования системы профессиональной ориентации и психологической поддержки, профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки безработных граждан и незанятого населения в субъекте Российской Федерации;
организация работы по обеспечению государственных гарантий и компенсаций безработным гражданам;
организация работы центров занятости населения, включая реализацию специальных программ для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы.
Исходя из изложенного, цель политики содействия занятости населения для большинства регионов может быть сформулирована следующим образом: обеспечение роста качества рабочей силы и дифференцированного подхода к регулированию масштабов и уровня безработицы при одновременной реструктуризации трудового потенциала экономики региона.
К положениям законодательства о труде, влияющим на параметры рынка труда и сферу занятости, следует отнести прежде всего те, в которых находят нормативное закрепление: трудовые отношения (бессрочные и срочные трудовые договоры); ограничения на увольнения по экономическим причинам и связанные с ними издержки; нормы рабочего времени и времени отдыха; регулирование уровня и условий оплаты труда; нормы, устанавливающие льготы для отдельных категорий работников за счет работодателя.
При исследовании трудовых прав работников необходимо учитывать переходный характер экономики и связанные с этим слабость действия как государственных, так и негосударственных механизмов "принуждения к исполнению закона", a также неразвитость институциональной структуры рынка труда. Эти обстоятельства создают питательную почву для развития трудовых отношений именно в нелегальных формах. В работах, касающихся теневой экономики, нелегальных экономических механизмов, в числе причин развития таких отношений трудовое законодательство не упоминается, но это не означает, что оно не оказывает на них влияния. Указанное обстоятельство является результатом постановки исследовательских задач и применяемых методик. Интервьюируя предпринимателей и менеджеров, исследователи редко задают вопросы по трудовому законодательству. По своей инициативе респонденты, как правило, к этой теме не обращаются.
Социально-экономические преобразования в России в последнее десятилетие, связанные с переходом к рыночной экономике, привели к существенным изменениям в общественных отношениях, в том числе и регулируемых трудовым законодательством. Появившиеся проблемы в регулировании трудовых отношений требуют серьезного реформирования трудового законодательства с учетом того, что трудовое право особая форма реализации социальной политики государства и поэтому должно оставаться самостоятельной отраслью права, принципиально отличающейся от других отраслей (гражданского, административного) по предмету и методам регулирования. Следует также учитывать, что трудовое законодательство призвано содействовать взаимному усилению экономической и социальной политики, созданию условий для широкомасштабного и устойчивого развития общества.
В настоящее время ведутся острые и принципиальные споры по концепции реформирования. Сторонники одной концепции основываются на принципе необходимости либерализации трудовых отношений, аргументируя свою позицию следующим образом. При социализме уровень трудовых прав работников и их представительных органов был чрезмерно завышен и в настоящее время он стал непосилен для реализации работодателями. По этой причине работодатели предпочитают совсем не оформлять юридически свои трудовые отношения с работниками. Трудовое право перестает реально выполнять свои регулирующие функции, а работники фактически лишаются каких-либо трудовых прав и гарантий. По мнению сторонников этой концепции, действующее трудовое законодательство является сдерживающим фактором в развитии экономики. Отсюда следует, что уровень трудовых прав и гарантий работников должен обусловливаться реальными экономическими возможностями работодателей, определяться в ходе индивидуальных и коллективных переговоров и фиксироваться в трудовых и коллективных договорах, соглашениях.
Другая концепция исходит из того, что в России еще не сложились полноценные рыночные отношения, а продолжается переходный период к ним. Следовательно, в настоящее время недопустима либерализация социально-трудовых правоотношений. Более того, исходя из конституционной нормы о социальном государстве, в России государственное регулирование рыночных и социально-трудовых отношений должно присутствовать постоянно. То есть государство должно проводить активную социально-ориентированную политику правового регулирования рынка труда. Представляется, что эта концепция объективнее отражает состояние и потребности общества.
При регулировании любого вида общественных отношений основополагающим принципом является создание правовых условий для достижения оптимального баланса интересов их сторон. Сторонами социально-трудовых отношений являются работодатель и работник. Отдельный работник всегда заведомо слабая сторона, а достижение баланса интересов сторон трудовых отношений возможно только при коллективной защите работниками своих прав и интересов и при законодательном наделении сторон определенными правами и возложении на них определенных обязанностей. Баланс интересов работодателя и работника означает возможность осуществления реальной защиты социально-трудовых прав и интересов работников при учете интересов работодателя в повышении эффективности производства. Вот основные начала и смысл, которыми должны руководствоваться законодатели при реформировании трудового законодательства, а не какими-либо посылками типа: действующее трудовое законодательство является советским, не соответствует рыночным отношениям или зарубежным трудовым нормам права. Во-первых, в советском трудовом праве содержалось немало норм, которые с успехом могут использоваться в условиях рынка. Во-вторых, действующее трудовое законодательство в настоящее время не является сдерживающим фактором в повышении эффективности производства (это другие факторы и они известны). В-третьих, использование зарубежного опыта не может и не должно являться определяющим признаком при формировании российского трудового права. Использовать зарубежный опыт необходимо с обязательным учетом российских особенностей.