В ответах на вопросы, заданные в частном порядке, Департамент государственной политики в сфере высшего образования Министерства образования и науки Российской Федерации подтверждает озвученные доводы. Так, по мнению Минобрнауки России должности ученый секретарь совета, начальник учебно-методического управления, начальник научно-исследовательского сектора, директор учебного или научного центра, начальник отдела аспирантуры, заведующий отделением довузовской подготовки, директор библиотеки, начальник управления по внеучебной работе, заместитель декана факультета, заместитель директора института в Номенклатуре должностей указаны в подразделе 2 раздела II [30]. Минобрнауки России считает, что все эти должности могут и должны рассматриваться при определении права на отпуск увеличенной продолжительности.
Одновременно с этим позиция Профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации относительно того, что направление (направления) работы заместителей руководителей образовательных организаций, руководителей структурных подразделений и их заместителей в обязательном порядке должны содержаться непосредственно в наименованиях их должностей [31], видится спорной. Во-первых, в силу условий построения системы оплаты труда в государственных и муниципальных учреждениях это не всегда возможно. Во-вторых, в некоторых случаях вряд ли реально, особенно, если опираться на Номенклатуру должностей, сформированную с учетом положений Общероссийского классификатора профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов [32], с целью единообразного применения на территории России наименований должностей во всех образовательных организациях независимо от их организационно-правовой формы.
Руководители, должности которых указаны в подразделе 2 раздела II Номенклатуры должностей, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2015 г. № 466 наделяются правом на отпуск увеличенной продолжительности при условии, что их деятельность связана с руководством образовательной, научной и (или) творческой, научно-методической, методической деятельностью. Предоставление отпуска увеличенной продолжительности руководителям сферы образования под таким условием не является новшеством. В отношении некоторых руководителей отдельных образовательных учреждений схожее условие предоставления отпуска было закреплено в постановлениях Правительства Российской Федерации № 1052 и № 724. Сформулировано оно было так: отпуска увеличенной продолжительности предоставляются заместителям руководителей образовательных учреждений и руководителям структурных подразделений образовательных учреждений «в случае, если их деятельность связана с руководством образовательным (воспитательным) процессом или методической (научно-методической) работой».
В условии предоставления отпуска, которое определено в постановлении № 466, вернее в его формулировке так же, как и в наименовании должностей, имеются свои нюансы. Речь идет, во-первых, о правильности прочтения текста с учетом знаков препинания и союзов, а, во-вторых, о толковании используемых понятий и оборотов.
Условие предоставления отпуска сформулировано таким образом, что в нем присутствуют как знаки препинания - запятые, так и союзы - и (или). Прочитать текст можно так, что он будет иметь как минимум три совершенно разных значения. В одном случае смысл условия будет заключаться в том, что деятельность руководителей должна быть связана с руководством одним из предложенных направлений. В другом случае их деятельность должна быть связана с руководством всеми предложенными направлениями в совокупности, выбор допускается только между научной и творческой деятельностью, поскольку между ними употреблена конструкция из союзов и (или). В третьем случае деятельность руководителей должна быть связана с руководством образовательной и научной деятельностью либо с творческой, научно-методической и методической деятельностью.
Опираясь на грамматическое толкование, представляется, что формулировка «деятельность, связанная с руководством образовательной, научной и (или) творческой, научно-методической, методической деятельностью» предполагает, что право на отпуск увеличенной продолжительности возникает у лиц, которые осуществляют деятельность, связанную с руководством всеми перечисленными направлениями деятельности образовательной организации в совокупности. Выбор возможен только между научной и творческой деятельностью. Запятые, используемые в тексте условия предоставления отпуска, несут смысловую нагрузку союза «и».
Профсоюз работников народного образования и науки Российской Федерации, комментируя постановление № 466, придерживается иной точки зрения и полагает, что «должностные инструкции руководителей, указанных в подразделе 2 раздела II Номенклатуры должностей, должны содержать перечень обязанностей, связанных с перечисленными направлениями деятельности (одному или нескольким направлениям)» (знаки препинания в цитате проставлены автором ) [31]. Возможно, при формулировании условия именно такой смысл в него и предполагалось вложить, но, к сожалению, думается, что он по факту получился иным.
Правильное прочтение текста условия имеет существенное значение, поскольку сужает или расширяет круг руководителей высшей школы, которым может быть предоставлен отпуск продолжительностью 56 календарных дней. Пока не сформировалась устойчивая практика применения постановления № 466, выбор придется делать самой образовательной организации. Не исключено, что по этому поводу могут быть высказаны критические замечания, но это лишь еще раз подтверждает тот факт, что формулировка условия неудачна.
Оборот «деятельность связана с руководством» играет важную роль в анализируемой формулировке условия предоставления отпуска увеличенной продолжительности. В данном обороте интерес вызывает слово «руководство». Как правило, «руководить» и «управлять» считаются синонимичными глаголами [33]. В нормативных положениях встречаются и тот, и другой глагол. Представляется, что руководить можно только людьми (слово образовано от словосочетания «водить за руку», а не от словосочетания «руками водить»), а управлять - проектами, ресурсами, процессами. Противоречий в этом нет, просто слово оценивается с другого ракурса и имеет в связи с этим другую окраску.
В соответствии со статьей 26 Закона об образовании управление образовательной организацией осуществляется на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности. Единоличным исполнительным органом образовательной организации является руководитель, который осуществляет текущее руководство ее деятельностью. В рамках полномочий и компетенции, определенных уставом, управление образовательной организацией также осуществляют коллегиальные органы.
Согласно статье 51 Закона об образовании права и обязанности руководителя образовательной организации, его компетенция в области управления образовательной организацией определяются в соответствии с законодательством об образовании и уставом образовательной организации. Руководитель образовательной организации несет ответственность за руководство образовательной, научной, воспитательной работой и организационно-хозяйственной деятельностью образовательной организации. Примечательно, что указанные в Законе об образовании виды деятельности не совпадают с теми, которые указаны в постановлении № 466.
Положения Закона об образовании нашли свое отражение в макетах уставов, предложенных образовательным организациям высшего образования, подведомственным Министерству образования и науки Российской Федерации, в качестве основы для приведения в соответствие с нормативными правовыми актами их учредительных документов (письмо от 28.05.2015 № ЕТ-651/10). Есть основания полагать, что в реальных учредительных документах присутствует единообразие в большей части их положений, поэтому для достижения цели исследования допустимо опереться на данные макеты.
В соответствии с текстом макета устава бюджетного образовательного учреждения высшего образования Ученый совет осуществляет общее руководство образовательным учреждением, а ректор - текущее руководство. Конференция работников и обучающихся, как коллегиальный орган управления, в силу своей относительно не широкой компетенции принимает опосредованное участие в управлении образовательной организацией.
Ученый совет, как коллегиальный орган управления, в силу природы деятельности не может передавать свои полномочия отдельным работникам образовательного учреждения, но вправе наделять соответствующими функциями структурные подразделения посредством принятия решения об их создании и утверждения положений о них, что в свою очередь обусловливает компетенцию, полномочия и ответственность руководителей подразделений.
Ректор имеет возможность делегировать осуществление отдельных полномочий проректорам и другим работникам. Согласно предложенному Министерством образования и науки Российской Федерации макету в уставе образовательного учреждения может быть закреплено, что руководство отдельными направлениями его деятельности осуществляется проректорами. Распределение обязанностей между проректорами, их полномочия и ответственность устанавливаются приказом ректора. Проректоры несут ответственность перед ректором за состояние дел порученных им направлений работы.
Особым статусом обладают лица, занимающие в образовательном учреждении высшего образования должность президента. В макетах уставов Министерством образования и науки Российской Федерации полномочия и компетенция президента, как лица принимающего участие в управлении образовательным учреждением, представлены по аналогии с квалификационным справочником. Следует отметить, что указанная деятельность согласно макетам уставов осуществляется президентом по согласованию с ректором. Несмотря на то, что отсутствуют прямые правовые ограничения, в силу природы статуса, компетенции и полномочий возможность делегировать последние у президента отсутствует.
Структурные подразделения и отдельные лица, как правило, занимающие должности, которые относятся к категории руководителей, обеспечивают осуществление деятельности образовательной организации (следует из макетов уставов). Статус, функции, полномочия и ответственность структурных подразделений определяются в положениях о них. Компетенция, полномочия и ответственность руководителей структурных подразделений и отдельных лиц, занимающих должности, которые относятся к категории руководителей, определяются локальными нормативными актами, должностными инструкциями и трудовым договором. Согласно положениям статей 47 и 52 Закона об образовании наличие должностных инструкций по соответствующим должностям в образовательной организации обязательно.
Таким образом, руководство и управление деятельностью образовательной организации осуществляет ограниченный круг субъектов, которые обладают соответствующей компетенцией, наделены полномочиями по принятию решений, а субъекты, которые относятся к лицам, занимающим отдельные должности, также несут персональную ответственность за результаты принятых решений. Лица, которые осуществляют руководство деятельностью образовательной организации, определены, для них не предусмотрены какие-либо дополнительные условия (положение, приказ и т.д.). Речь идет о ректоре и президенте. Правда, в отношении президента в квалификационном справочнике, в проекте профессионального стандарта и макетах уставов применяется оборот «участие в управлении», нежели руководство. Руководство той или иной деятельностью все же предполагает наличие соответствующих компетенции, полномочий и ответственности за принятые решения.
Деятельность руководителей структурных подразделений и отдельных лиц, как правило, занимающих должности, которые относятся к категории руководителей, может быть только связана с деятельностью по руководству отдельными направлениями работы. Все лица, занимающие должности руководителей, могут иметь отношение к руководству деятельностью образовательной организации, если это закреплено в Уставе, положении о структурном подразделении, приказе, должностной инструкции, других локальных актах и документах и (или) трудовом договоре. Другими словами, им в установленном порядке должны быть делегированы соответствующие полномочия, они должны иметь возможность принимать соответствующие решения под свою ответственность. Иначе их работа просто направлена на обеспечение деятельности образовательной организации и никакой связи с руководством не имеет.
Этот довод поддерживается положениями проекта профессионального стандарта «Руководитель образовательной организации». В проекте профессионального стандарта предусмотрено пять обобщенных трудовых функций. По каждой их них трудовые функции и трудовые действия, а также их совокупность могут выполняться лицами, занимающими должности первого проректора, проректора, заместителя руководителя (директора, заведующего и начальника), руководителя (директора, заведующего, начальника, управляющего) структурного подразделения, заместителя руководителя (директора, заведующего, начальника, управляющего) структурного подразделения, руководителя (заведующего) учебной (производственной) практикой в порядке делегирования им полномочий.
Оборот «деятельность связана с руководством» может быть интерпретирован и по-другому. Так, связанной с руководством можно назвать деятельность, сопровождающую реализацию руководящих, управленческих функций. Представляется, что связь в данном случае возникает не в силу делегирования полномочий, а в силу природы трудовой функции по соответствующей должности. В данном контексте могут рассматриваться должности помощника ректора (проректора), советника при ректорате, старшего мастера, ученого секретаря совета (образовательной организации, факультета (института)). Насколько правильны эти размышления, однозначно судить сложно, они более абстракты и не подкрепляются конкретными нормативными положениями.
При толковании условия предоставления отпуска увеличенной продолжительности, закрепленного в постановлении № 466, можно исходить и из более узкого понимания направлений деятельности. Направления деятельности, поскольку никаких уточнений в постановлении № 466 нет, можно и не увязывать с направлениями деятельности образовательной организации, а ограничиться рамками той работы, которая определена для конкретного руководителя, руководство которой он осуществляет в силу своего статуса по определению. Смысл рассматриваемого условия в таком случае становится близок к смыслу того условия, формулировка которого была закреплена в постановлениях Правительства Российской Федерации № 1052 и № 724. Разные масштабы деятельности в данном случае не умоляют требования к реальным полномочиям и ответственности по должности руководителя. Однако, при таком подходе велик риск свести перечисленные направления деятельности к простым обеспечительным действиям, которые могут иметь отношение к образовательной, научной и (или) творческой, научно-методической, методической деятельности лишь постольку, поскольку они ее сопровождают.