2.2 Правовой омбудсмен
Правовой базой функционирования Правового омбудсмена является Акт Парламента, на основании которого была учреждена его должность, - Акт о правовых услугах 2007 (LegalServicesAct 2007). В пояснительной записке к данному акту указано, что данный омбудсмен создаётся для независимого и непредвзятого рассмотрения жалоб на оказание юридических услуг. Правовой омбудсмен имеет свой официальный свод правил Legal Ombudsman Scheme Rules от 1 апреля 2019 г., который разрабатывается Офисом правовых жалоб и одобряется Лордом-канцлером. Необходимо отметить, что британский термин «схема (Scheme)» не имеет устоявшегося эквивалента в русском языке. Представляется, что этот термин применительно к регулированию статуса омбудсменов имеет два основных значения: 1) схема как свод правил, в соответствии с которым работает омбудсмен; 2) схема как правоотношения, на участников которых распространяются положения этого свода правил. В данном случае речь идёт о своде правил. Возможность создания Офисом собственных правил предусмотрена в секции 164 Legal Services Act. В п. 1 данной секции указано, что такие произвольно устанавливаемые правила должны способствовать наиболее быстрому разрешению проблемы и предусматривать как можно меньше формальностей.
Основным нововведением Legal Services Act 2007 стало создание Совета правовых услуг (Legal Services Board). Согласно п. 1 Приложения 1 к Legal Services Act 2007 Совет правовых услуг состоит из следующих членов: председателя и участников (от 7 до 10 человек), назначаемых Лордом-канцлером, а также исполнительного директора. В соответствии с п. 13 Приложения 1 исполнительный директор назначается самими членами Совета правовых услуг.
Согласно секции 114 Legal Services Act 2007 для взаимодействия с гражданами по правовым вопросам был создан Офис правовых жалоб (Office for Legal Complaints). Как указано в п. 1 Приложения 15 к Legal Services Act 2007, Офис правовых жалоб состоит из следующих членов: председателя, назначаемого Советом правовых услуг с одобрения Лорда-канцлера, и участников (от 6 до 8 человек), тоже назначаемых этим Советом с согласия председателя Офиса.
В соответствии с секцией 122 Legal Services Act 2007 омбудсмен и его помощники назначаются Офисом правовых жалоб. Как указано в п. 6 Приложения 15 к Legal Services Act, любой член Офиса назначается на срок, не превышающий 5 лет, что касается и Правового омбудсмена. Однако он, в соответствии с п. 3 данного Приложения, может на момент назначения и не быть членом Офиса. В любом случае он не должен быть председателем Офиса.
Legal Ombudsman Scheme Rules устанавливают, с какими жалобами Правовой омбудсмен имеет дело, а также в каком порядке происходит работа с ними. Правовой омбудсмен был создан, чтобы рассматривать жалобы граждан и организаций, которые не были удовлетворены оказанной юридической помощью, услугой (п. 1.1). Согласно п. 1.7 речь идёт о юридических услугах барристеров, солиситоров; нотариусов; специалистов по патентам, торговым маркам; зарегистрированных юристов Европейского союза; юристов по делам передачи имущества, а также иных юристов; альтернативных бизнес-структур (организационно-правовая форма юридического лица, введённая в Legal Services Act 2007: позволяет лицам, не имеющим юридического образования, иметь юридические фирмы, инвестировать в них).
При этом в п. 2.6 отмечается, что действие работника, на которое жалуется лицо, обычно приравнивается к действиям работодателя, даже если последний не знал и (или) не одобрял данных действий. Также действия товарища обычно приравниваются к действиям товарищества, если заявитель жалобы на момент совершения этого действия не знал о том, что товарищ не имеет права действовать от лица товарищества. Как следует из п. 5.3, заявитель должен соблюсти претензионный порядок, то есть жалобу можно подать только, если получен отрицательный ответ на претензию. Согласно п. 5.19 омбудсмен при её рассмотрении имеет право проводить расследование, запрашивая у сторон соответствующие сведения и документы. Кроме того, в соответствии с п. 5.8 он может передать жалобу суду, если полагает, что имеет место вопрос права, разрешить который должен суд. В п. 5.38 перечислены возможные действия, которые омбудсмен может обязать совершить ответчика по жалобе, если она будет удовлетворена. Так, в данные действия входят обязанность принести извинения, выплатить в пользу заявителя компенсацию убытков с процентами или без них, возместить ему моральный вред.
В системе гарантий деятельности омбудсмена важнейшими являются судебные. Согласно п. 5.30 Scheme Rules, если во время расследования сторона отказывается предоставить омбудсмену информацию или документ, он может обратиться в суд, чтобы обязать сторону исполнить требование. Данная норма гарантирует проведение расследования в том случае, если стороны препятствуют омбудсмену.
Ответственность Правового омбудсмена не имеет детализированного регулирования ни в законах, ни в подзаконных актах. Он, как и Парламентский комиссар по делам администрации, несёт ответственность на общих основаниях - его решения могут быть оспорены в судебном порядке. Кроме того, в п. 8 Приложения 15 к Legal Services Act установлено, что, если член Офиса правовых жалоб в течение 6 месяцев подряд не исполняет своих обязанностей без уважительной причины, Совет Офиса может исключить его из Офиса. Эта норма относится ко всем членам Офиса, затрагивая и Правового омбудсмена.
Нормы о прекращении полномочий омбудсмена также содержатся в п. 8 Приложения 15 к Legal Services Act и относятся ко всем членам Офиса, каждый из которых имеет право по собственному желанию покинуть свой пост, предупредив об этом Совет Офиса. Также он может быть принудительно исключён Советом по указанному выше основанию (неисполнение обязанностей); если он осуждён за правонарушение (offence); если Совет посчитает, что он по иным причинам не может осуществлять свои функции.
Таким образом, Правовой омбудсмен в Великобритании обладает одной важной для исследования особенностью - наличием собственного правового регулирования. Должность этого омбудсмена была сформирована парламентским путём, но важнейшие положения, определяющие порядок его деятельности, относятся к уровню подзаконных актов, что наглядно демонстрирует тенденцию автономизации правового регулирования института омбудсмена. При этом представляется важным, что в данном случае сам Парламент указал на такую возможность в своём акте, тем самым делегируя свои полномочия Офису правовых жалоб. Представляется, что саморегулирование способно повысить эффективность омбудсмена, так как оно предоставляет омбудсмену возможность установить удобный порядок осуществления им деятельности и своевременно вносить в него изменения.
Чтобы оценить фактическую эффективность Правового омбудсмена, обратимся к статистическому отчёту за период с марта 2018 г. по март 2019 г. о поступивших к нему жалобах. За этот период омбудсменом было завершено 6206 кейсов, что несколько больше, чем в прошлом периоде (6125), то есть положительная динамика в популярности данного института есть, однако она представляется незначительной. Омбудсмен не конкретизирует, какое количество кейсов завершить не удалось, отсутствует информация об общем количестве поступивших и перенаправленных обращений. Однако в отчёте указано, что приняты к рассмотрению были 4022 жалобы. Представляется, что остальные 2184 завершённых кейса были оставшимися с прошлого периода. При этом 41% кейсов был завершён путём вынесения омбудсменом финального решения. 36% кейсов разрешились соглашением сторон, то есть омбудсмен выступал скорее в роли медиатора. Оставшиеся кейсы (23%) были завершены иным путём (в отчёте не указывается, каким именно). Представляется, что речь идёт о жалобах, перенаправленных компетентному государственному органу или должностному лицу. В прошлом периоде соглашением сторон разрешились 40% кейсов, решение омбудсмен вынес по 33%. Таким образом, сравнение данных за оба периода демонстрирует скорее отрицательную динамику, так как в текущем периоде меньше предоставляющих юридические услуги лиц были готовы следовать указаниям омбудсмена для примирения, поэтому ему пришлось вынести принудительное решение. Однако в отчёте указывается, что увеличение количества таких решений в текущем периоде связано, в частности, с рассмотрением некоторых давних кейсов, по которым стороны не могли прийти к компромиссу.
омбудсмен парламентский комиссар
2.3 Финансовый омбудсмен
Должность Финансового омбудсмена (Financial Ombudsman Service) была создана на основании ч. 16 Акта о финансовых услугах и финансовых рынках 2000 (Financial Servicesand Markets Act 2000) и Приложения 17 данного акта. В пояснительной записке к этому акту указано, что данный омбудсмен создаётся для быстрого и эффективного разрешения споров с минимальным количеством формальностей. Финансовый омбудсмен разрешает различные споры между бизнесом и потребителями: споры по поводу банковских счетов, банковских карт, кредитов и займов; споры из договоров автомобильного, туристического и иных видов страхования; споры из договора ипотеки; споры из инвестиционного договора, а также иные споры, связанные с денежными отношениями.
Согласно п. 5 ч. 2 Приложения 17 к Financial Services and Markets Act 2000 назначается омбудсмен оператором. При этом оператор определяет срок осуществления омбудсменом своих полномочий и условия их прекращения. В секции 225 Financial Services and Markets Act установлено, что управление порядком рассмотрения жалоб Финансовым омбудсменом тоже осуществляет оператор. В п. 2 ч. 2 Приложения 17 разъяснено, что оператор (Financial Conduct Authority; далее - FCA) имеет корпоративную структуру и учреждается Financial Service Authority. При этом согласно п. 3 ч. 2 у оператора должен быть председатель и совет, члены которого, включая председателя, являются директорами оператора.
В свою очередь, структура FCA раскрыта в п. 2 ч. 1 Приложения 1ZA (аббревиатура, используемая в Financial Services and Markets Act для обозначения приложений, связанных с Приложением 1; имеются приложения 1ZA, 1ZB и 1A). Управляющий орган FCA состоит из председателя, главного исполнителя, назначаемых казначейством; заместителя управляющего Банка Англии; двух членов, назначаемых совместно министром и казначейством, а также хотя бы одного члена, назначаемого казначейством. Таким образом, законодатель, осуществляя правовое регулирование деятельности Финансового омбудсмена, уделил большое внимание его независимости и чётко установил границы взаимодействия различных государственных институтов, имеющих возможность оказать на него влияние.
Рассмотрим ещё один аспект правового регулирования деятельности Финансового омбудсмена, а именно наличие у оператора права издавать собственные нормативные акты по вопросам деятельности омбудсмена. На официальном электронном ресурсе Финансового омбудсмена размещены Меморандум об ассоциации (Memorandumofassociation) и Статьи ассоциации (Articlesofassociation). Меморандум об ассоциации - краткий документ, содержащий изъявление воли на создание оператора в определённой организационно-правовой форме. В нём указано, что оператор является компанией с наименованием «Financial Ombudsman Service Limited», то есть это юридическое лицо, несущее в соответствии с законодательством ограниченную ответственность. Статьи ассоциации включают общие положения об организации деятельности оператора, полномочиях совета, порядке назначения его членов. Данный документ представляет собой устав юридического лица с корпоративной структурой и содержит локальные нормы, которые юридическое лицо имеет право определять самостоятельно. Обратить внимание на указанные локальные представляется важным, так как оператор (FCA) осуществляет непосредственное правовое регулирование порядка рассмотрения жалоб, направленных омбудсмену, путём публикации особого руководства (FCA Handbook). Некоторые положения FCA Handbook будут рассмотрены ниже.
Таким образом, в правовом регулировании деятельности Финансового омбудсмена проявляются рассматриваемые в данной работе тенденции. Парламент здесь проявил наибольшую готовность к переменам, не сопротивляясь децентрализации, но создавая почву для неё. Он также уделил большое внимание структуре организации, которая осуществляет непосредственное регулирование порядка рассмотрения жалоб. Этот факт заслуживает особого внимания. FCA - юридическое лицо, а значит, правила, которыми руководствуется омбудсмен - это локальные акты, и они имеют для него не меньшее значение, чем подзаконные акты для Правового омбудсмена.
Тенденция разветвления специализации омбудсменов также демонстрируется в данном случае. Парламент мог сформировать одного омбудсмена, который бы рассматривал жалобы о защите прав потребителя. Однако создаются различные должности для разрешения споров, связанных с оказанием юридических, финансовых и иных услуг.
Обратимся к положениям FCA Handbook. В нём содержатся границы юрисдикции омбудсмена, порядок рассмотрения им жалоб. Так, в п. DISP 2.3.1 и п. DISP 2.3.1A (DISP - аббревиатура от Dispute Resolution) данного руководства указано, что к обязательной юрисдикции Финансового омбудсмена относятся действия фирм, осуществляющих деятельность, связанную с платёжными сервисами, предоставлением займов, выплатой денежных сумм пластиковой картой, оказанием дополнительных банковских услуг и т.д.
Полномочия Финансового омбудсмена регулируются Financial Services and Markets Act 2000. При этом такое регулирование направлено на обеспечение оперативного, с минимальным количеством формальностей рассмотрения споров независимым лицом. Согласно п. 2 секции 229, если омбудсмен посчитает обоснованным требование, содержащееся в жалобе лица, он имеет право как обязать представителя бизнеса выплатить денежную компенсацию этому лицу, так и совершить действия, которые омбудсмен считает справедливыми и разумными, в его пользу. Наличие у Финансового омбудсмена подобных полномочий - его важная особенность. Обращение к нему выполняет функцию альтернативного метода разрешения спора, потому этот омбудсмен представляется схожим с третейским судом.
Секцией 231 рассматриваемого акта омбудсмену предоставлено право истребования документов у заявителя жалобы и ответчика. Стороны обязаны их предоставить в течение разумного срока.
В п. DISP 3.6.1 FCA Handbook установлено, что при рассмотрении жалобы омбудсмен должен определить, является ли она, по его мнению, справедливой и разумной. При этом согласно п. DISP 3.6.4 ему необходимо использовать соответствующие законы, правила, инструкции, стандарты, кодексы практики. Также омбудсмену следует принять во внимание деловые обычаи в рассматриваемой индустрии в конкретный период времени. Таким образом, FCA очерчивает рамки, в которых находится Финансовый омбудсмен при рассмотрении жалоб, однако оставляет ему простор для усмотрения. Решающее значение имеет мнение омбудсмена, что гарантирует его независимость.