Следующая тенденция заключается в том, что новые виды омбудсменов учреждаются не только по инициативе парламента, но по воле иных государственных органов, должностных лиц. Её можно обозначить как децентрализацию данного института. Учредить омбудсмена могут, например, правительство страны, его департаменты, президент. Вследствие децентрализации происходит разрастание правовой базы функционирования института омбудсмена. Как было упомянуто выше, правовое регулирование омбудсмена может осуществляться не только на уровне законов, но и посредством подзаконных актов. Кроме того, в некоторых странах, например в Великобритании, омбудсмены могут издавать собственные правила, которые не всегда должны иметь одобрение какого-либо вышестоящего органа, должностного лица.
Ещё одна тенденция - автономизация, то есть рост независимости омбудсменов как от органов, учредивших их, так и от государственного контроля в целом. Эта тенденция проявляется, в частности, в указанном праве на саморегулирование. Когда омбудсмен сам издаёт правила, в соответствии с которыми рассматривает обращения граждан, он имеет возможность более чутко и своевременно реагировать на изменения в тех правоотношениях, которые входят в его предмет ведения, сделать процедуру подачи жалоб удобнее, избавившись от излишних формальностей. Однако недостаток государственного контроля, который является неизбежным следствием увеличения независимости, может иметь и отрицательные последствия. Оценить влияние этой тенденции возможно, например, обратившись к статистическим отчётам, которые публикуют омбудсмены, чтобы проанализировать их эффективность в сравнении со степенью независимости.
Существует несколько способов учреждения института омбудсмена. Их рассмотрение представляется особенно важным в контексте действия тенденции децентрализации. Как показывает исследование зарубежного законодательства, механизмов учреждения института омбудсмена существует несколько: появление соответствующих положений в конституции страны; принятие специального закона об омбудсмене с последующим включением его положений в конституцию; принятие такого закона без закрепления в конституции; наконец, издание подзаконного нормативного правового акта. Введение института омбудсмена юстиции в Швеции - пример первого из указанных способов. Таким же образом он возник, например, в Испании, в ст. 54 Конституции которой в 1978 г. была учреждена должность Народного защитника, впоследствии ставшая образцом для некоторых стран Латинской Америки. Кроме того, в Дании институт омбудсмена был введён путём принятия поправки к Конституции в 1953 г. Второй вариант учреждения института омбудсмена был использован, например, в Польше, где в 1987 г. был принят первый закон об омбудсменах, а в 1989 г. аналогичная поправка была внесена в Конституцию. Великобритания же избрала третий путь из вышеперечисленных, что объясняется наличием в ней неписанной конституции. Четвёртый способ учреждения института омбудсмена, а именно издание подзаконного акта, также используется в Соединённом Королевстве для некоторых видов омбудсменов. Так, Мебельный омбудсмен был сформирован неминистерским Департаментом Правительства Офисом справедливой торговли (Office of Fair Trading).
Глава 2. Виды омбудсменов в Соединённом Королевстве
2.1 Парламентский комиссар по делам администрации и Комиссар службы здравоохранения
Правовую базу деятельности Парламентского комиссара по делам администрации составляет Акт о Парламентском комиссаре 1967 (Parliamentary Commissioner Act 1967). Во вступительном тексте к данному Акту Парламента указано, что функцией Комиссара является расследование административных действий от имени Короны, то есть его должность учреждается для того, чтобы граждане имели возможность обжаловать действия представителей администрации, нарушающие их права и свободы.
В соответствии с п. 2 секции 1 Акта Парламентский комиссар по делам администрации назначается патентной грамотой Её Величества. Согласно п. 2A и п. 2B секции 1 Комиссар остаётся на своём посту до конца срока, на который он был назначен. Этот срок не может превышать семи лет.
Секция 5 Акта посвящена делам, по которым Комиссар по администрации может проводить расследование. В ней раскрываются его полномочия. Согласно п. 1 данной секции Комиссар имеет право на проведение расследования в отношении любого действия, совершённого департаментом правительства или по его поручению, а также иными представителями власти, перечисленными в данном акте, в случае, если письменная жалоба от гражданина была подана члену Палаты общин, который с согласия гражданина передал её на рассмотрение Комиссару. Передать Комиссару жалобу должен парламентарий, однако в случае передачи Комиссар получает абсолютное полномочие на осуществление расследования в отношении любого действия, совершённого властями. Перечень департаментов и организаций, в отношении которых Комиссар может проводить расследование, содержится в Приложении 2 к рассматриваемому акту. Многочисленные поправки, вносимые в данное Приложение, значительно расширили перечень подконтрольных Комиссару органов: в настоящее время в него входят департаменты правительства, агентства, комитеты, монетный двор, музеи и парки, галереи, некоммерческие организации, научные группы и научно-исследовательские институты.
Организация деятельности Парламентского комиссара по делам администрации имеет весьма интересную особенность, связанную с существованием еще одного вида британского Парламентского омбудсмена, а именно Комиссара службы здравоохранения. Правовой базой функционирования данного омбудсмена служит Акт о Комиссаре службы здравоохранения 1993 (Health Service Commissioners Act 1993), согласно п. 1 секции 2A которого он может проводить расследования в отношении физических и юридических лиц, которые на территории Англии и Уэльса осуществляют медицинские, офтальмологические и фармацевтические услуги, а также врачей-дантистов. В соответствии с п. 1 секции 3 Комиссар проводит расследование на основании жалобы лица, поданной Комиссару, которая касается проблем при оказании услуг здравоохранения.
Согласно положениям Приложения 1 к Health Service Commissioners Act 1993 наделение полномочиями Комиссара службы здравоохранения происходит патентной грамотой Её Величества. Срок полномочий не может превышать семи лет. Комиссар имеет право быть освобождённым от службы Её Величеством по собственному желанию. Кроме того, его полномочия могут быть принудительно прекращены Её Величеством по причине неправомерного поведения (misbehaviour) при наличии соответствующего требования от обеих палат Парламента.
Особенностью статуса данного омбудсмена является тот факт, что, несмотря на наличие в секции 9 отдельных требований к направляемой ему жалобе, он и Парламентский комиссар по делам администрации являются одним и тем же лицом. Примечательно, что данное обстоятельство никак не отражено ни в Parliamentary Commissioner Act 1967, ни в Health Service Commissioner Act 1993. В таком случае на каком основании произошло объединение? Как указывает Парламент Великобритании в глоссарии, размещённом на его официальном портале, актуальное название омбудсмена - Омбудсмен парламентский и службы здравоохранения (The Parliamentary and Health Service Ombudsman). Он совмещает сразу две должности, установленные статутом.
Этот факт подтверждается и официальными справочными документами, публикуемыми библиотекой Палаты общин. Так, в статье «The Parliamentary Ombudsman: role and proposals for reform» авторы Люсинда Маэр и Сара Придди указывают, что по сложившемуся обычаю должности Парламентского комиссара и Комиссара службы здравоохранения занимает одно лицо. Уже первым омбудсменом службы здравоохранения стал Парламентский комиссар. Однако технически речь идёт о разных самостоятельных постах. Рассматриваемая особенность объединения двух должностей представляется интересной для исследователя, так как она отражает роль обычая в Соединённом Королевстве. Обычай в этой стране может не только восполнять пробелы законодательства, но и вступать в определённое противоречие со статутом в целях обеспечения практического удобства и эффективности конкретного института.
Комиссару, как и иным омбудсменам, гарантируется невмешательство государственных органов и должностных лиц в их деятельность. Кроме того, в Parliamentary Commissioner Act 1967 установлена обязанность государственных органов и должностных лиц предоставлять омбудсмену любые сведения и документы, которые он истребует при проведении расследования по жалобе. Примечательно, что ни в Parliamentary Commissioner Act 1967, ни в Health Service Commissioners Act 1993 не содержится каких-либо правил о том, какие действия может совершить Комиссар по результатам расследования. Представляется, что законодатель намеренно не урегулировал этот аспект, считая необходимым предоставить Комиссару широкое поле для усмотрения. В многолетней практике последнего сложился определённый подход к тому, какие решения он может принимать. Они перечислены на официальном интернет-ресурсе Комиссара. Так, если он посчитает, что жалоба подлежит удовлетворению полностью или в части, то сторона, допустившая нарушение, может быть обязана 1) признать свою ошибку; 2) принести извинения; 3) произвести возмещение заявителю в виде определённой денежной суммы; 4) принять меры для предотвращения повторения аналогичных ошибок в будущем и улучшения процесса своей деятельности.
Никаких специальных положений об ответственности омбудсмена не содержится ни в Parliamentary Commissioner Act 1967, ни в Health Service Commissioners Act 1993. Однако это не означает, что омбудсмен не отвечает за последствия своих решений. Решения Омбудсмена парламентского и службы здравоохранения могут подлежать судейскому пересмотру. При этом отмечается, что суд рассматривает вопрос правильности применения омбудсменом норм права, а не о том, принесло ли реальную пользу его решение по жалобе.
Лицо, назначенное Комиссаром, может быть освобождено от своих обязанностей до окончания срока по собственному желанию Её Величеством или в принудительном порядке - опять же Её Величеством в случае недостойного поведения, если есть соответствующее заявление обеих палат Парламента, что предусмотрено соответственно п. «a» и п. «b» п. 3 секции 1.
С целью оценки эффективности деятельности Парламентского комиссара по делам администрации обратимся к данным статистики поступивших к нему и рассмотренных им жалоб, размещённым в опубликованном на его официальных электронных ресурсах отчёте за период с июля 2018 по июнь 2019 гг. За этот период к омбудсмену поступило 112262 жалобы, включая жалобы, касающиеся здравоохранения. Для сравнения в отчёте указано, что в прошлом периоде поступило 114278 жалоб, то есть какой-либо значительной динамики изменения популярности рассматриваемого института за последние годы не наблюдается. Большая часть жалоб (82998), как указывается в отчёте, была либо перенаправлена в надлежащие организации для их рассмотрения (конкретные организации не указываются), либо заявителям была предоставлена консультация о том, какие действия необходимо произвести, какие сведения предоставить, чтобы жалобу мог рассмотреть сам Комиссар. Рассмотрена была 29841 жалоба (включая оставшиеся с прошлого периода). Из них решения были приняты только по 5658 жалобам, остальные же (24183) не подлежали рассмотрению. Комиссар не конкретизирует, какие именно решения были вынесены и по каким жалобам. Однако указывается, что 266 жалоб были связаны с проблемами с возможностью получения подробной информации об изменении пенсионного возраста женщин от Департамента по работе и пенсиям (Department for Work and Pensions). Кроме того, 44% заявителей являются людьми с ограниченными возможностями, что свидетельствует о вероятном наличии дискриминации и оказания услуг здравоохранения ненадлежащего качества. Так, Комиссар указывает, что к нему обратилась жена гражданина, который потерял один глаз из-за неправильного метода лечения, избранного врачом. Благодаря содействию Комиссара, данному гражданину была выплачена денежная компенсация в размере 1000 фунтов и принесены извинения.
На первый взгляд, эффективность Комиссара может быть подвергнута сомнению из-за малого количества жалоб, по которым были приняты решения, в сравнении с общим числом поступивших за период. Однако, как указано в отчёте, Комиссар стремится к тому, чтобы как можно больше жалоб разрешались мирным путём без привлечения административного ресурса. Большое количество перенаправленных жалоб с предоставлением заявителю консультации свидетельствует о том, что омбудсмен не отказывался от осуществления своих функций, но предпринял усилия для того, чтобы передать жалобы государственному органу (должностному лицу), имеющему необходимую для разрешения конкурентного спора компетенцию. Таким образом, можно сделать вывод, что Комиссар - это омбудсмен, рассматривающий стабильное число обращений от граждан в год, деятельность которого достаточно эффективна и способствует наиболее благоприятному для сторон разрешению спора.
Проведём небольшой сравнительный анализ рассмотренных выше результатов деятельности Парламентского комиссара с результатами, представленными в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2019 г.За данный период к Уполномоченному поступило 38328 жалоб. Почти треть обращений (12168) была связана с реализацией уголовно-процессуального законодательства. Среди них увеличилось количество жалоб на обоснованность уголовного преследования. На втором месте - жалобы по вопросам по вопросам соблюдения и защиты жилищных прав (4492). При этом удовлетворено было малое количество жалоб - 1142 жалобы. Среди удовлетворённых жалоб большинство составляют следующие категории: права человека в уголовном процессе (620); права человека в местах принудительного содержания (196); жилищные права (153). Как и британский Парламентский комиссар, Уполномоченный по правам человека удовлетворил достаточно немного обращений. Однако, как указано в отчёте, по 20697 обращениям были даны разъяснения заявителям относительно того, как они могут защитить свои права. Таким образом, к Уполномоченному по правам человека в РФ по данным за 2019 г. обращалось меньшее количество граждан, чем к Комиссару в Соединённом Королевстве.
При сравнении количества удовлетворённых жалоб можно сделать вывод, что подход обоих омбудсменов к рассмотрению жалоб имеет сходства: омбудсмен определяет, может ли он провести расследование по жалобе; в случае невозможности или нецелесообразности его проведения он разъясняет граждан, какой путь им следует избрать для более эффективной защиты своих прав.