Нужда в независимом арбитре вкупе с усложнением административных практик в течение XX века, в особенности его второй половины, вызвала интерес к институту омбудсмена как у гражданского общества, заинтересованного в наличии правозащитного механизма, обременённого формальностями в минимальной степени и обладающего значительным миротворческим потенциалом, так и у государства, нуждающегося в поддержании легитимности. Кроме того, как отмечают некоторые представители доктрины, усиление позиций исполнительной власти в этот же период заставляет парламенты рассматривать варианты введения новых механизмов контроля за деятельностью чиновников.
Случаи ненадлежащего исполнения своих обязанностей органами и должностными лицами исполнительной власти в сочетании с повышением чуткости и нетерпимости граждан к таким случаям стали предпосылкой учреждения института омбудсмена. Еще одной предпосылкой являлись недостатки в осуществлении административного судопроизводства и квазисудебных административных процедур защиты прав человека от их нарушений со стороны чиновников. Значительные процессуальные издержки, загруженность судов и длительность процесса свидетельствовали о необходимости наличия альтернативного пути разрешения споров, что воплотилось в создании института омбудсмена.
Следует отметить, что в своей первоначальной модели институт омбудсмена имел достаточно прочные связи с парламентом: омбудсмены учреждались и назначались только посредством издания актов парламента, отчитывались перед ним, получали от парламентариев жалобы граждан. Однако впоследствии омбудсмены стали приобретать всё большую и большую автономию, свободу усмотрения. Например, некоторые виды омбудсменов Соединённого Королевства, которые будут рассмотрены в настоящей работе, являются ярким примером того, что на данный момент омбудсмены могут учреждаться не только по инициативе парламента страны, но и иных государственных органов, а также должностных лиц. Аналогичная тенденция наблюдается и в других странах. Например, в России наряду с конституционным омбудсменом, тяготеющим к парламентской модели, действуют президентские омбудсмены, дистанцированные от парламента.
По этой причине стала более разнообразной правовая база функционирования данного института. Правовое регулирование статуса различных видов омбудсменов осуществляется в настоящее время не только законами, но и подзаконными актами. Разнообразие источников права, регулирующих статус омбудсменов можно обнаружить, например, в Соединённом Королевстве и в Российской Федерации. Так, правовое регулирование статуса британского Парламентского комиссара по делам администрации осуществляется в Акте о Парламентском комиссаре 1967 (Parliamentary Commissioner Act 1967). Однако статус Пенсионного омбудсмена определён в подзаконном акте - издаваемых государственным секретарём по социальной безопасности особых правилах The Personal and Occupational Pension Schemes (Pensions Ombudsman) Regulations 1996. Что касается России, то, например, статус Уполномоченного по правам человека урегулирован Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а статус Уполномоченных по правам ребёнка и по защите прав предпринимателей - обычными федеральными и региональными законами.
Некоторые омбудсмены имеют право издавать собственные правила, в соответствии с которыми они рассматривают жалобы граждан, что обеспечивает возможность избавиться от формальных процедур и ускорить процесс расследования. Саморегулирование - одна из отличительных черт многих видов омбудсменов в Соединённом Королевстве. Так, Жилищный омбудсмен определяет в особых правилах порядок рассмотрения жалоб граждан и взаимодействия с арендодателями. Эти правила будут рассмотрены ниже в настоящей работе. Кроме того, Мебельный омбудсмен имеет ещё большую свободу саморегулирования: он вообще не публикует каких-либо локальных актов, формируя подходы к разрешению конкретных кейсов в своей практике.
Особенностью института омбудсмена является то, что, будучи правозащитным институтом, причём государственным, он не делает ставку на механизм принуждения, выступая посредником и миротворцем. Одна из причин его растущей популярности заключается в том, что данный институт выступает одним из проявлений более общей современной тенденции развития современных правовых систем - распространения так называемого мягкого права (soft law), предполагающего наличие гибких процедур, минимум формальностей, особой атмосферы доверия и отсутствие обязательных решений, неисполнение которых влечёт ответственность. Омбудсмены, как правило, имеют возможность принудить как заявителя, так и ответчика по жалобе предоставить необходимые для расследования сведения и документы, осуществить допрос, произвести ряд других процессуальных действий, но сами методы воздействия являются мягкими, рекомендательными, направленными на примирение сторон. Заявители и должностные лица органов исполнительной власти получают от омбудсмена совет, рекомендацию о том, какие действия следовало бы произвести, чтобы разрешить спор. Однако, если чиновник отказывается содействовать восстановлению законного права гражданина, омбудсмен в некоторых странах может вынести обязательное для исполнения решение.
Омбудсмены активно взаимодействуют со СМИ, сообщают парламенту, органам исполнительной власти и гражданскому обществу о существующих проблемах с правами человека в законодательстве и в правоприменении через свои отчёты и доклады, способствуя тем самым созданию атмосферы нетерпимости к нарушениям прав человека и улучшению ситуации в данной сфере. Использование альтернативных методов разрешения споров, оперативность, нацеленность на смягчение конфронтации, отсутствие как платы за обращение граждан к омбудсмену, так и многих формальностей, свойственных судебным процедурам, делают институт омбудсмена всё более привлекательным для граждан правозащитным механизмом.
1.2 Историческое развитие правового института омбудсмена в мире и в Соединённом Королевстве
Впервые институт омбудсмена возник в Швеции в 1809 г., где он был учреждён параграфом 6 главы 12 Конституции 1809 г., в котором было установлено, что Риксдаг (парламент Швеции) имеет право избрать омбудсменов с целью контроля за применением законодательства в публичной деятельности. Омбудсмен рассматривал жалобы граждан на действия органов и должностных лиц исполнительной власти и назывался омбудсменом юстиции. Он был обязан отчитываться об итогах своей деятельности перед Риксдагом.
Первые шаги на пути эволюции института омбудсмена в Швеции совершаются в период Первой мировой войны: в стране появляется омбудсмен по правам военнослужащих. Данный омбудсмен и его заместитель назначались Комитетом, который создавался из 48 членов Риксдага. Основная функция омбудсмена по правам военнослужащих заключалась в проведении расследований по жалобам о несоблюдении законодательства офицерством и иными должностными лицами военной администрации. В течение третьей четверти XX века растёт доверие населения к омбудсменам юстиции в Швеции, что выражается в увеличении числа обращений к ним. Появляются новые узкоспециализированные омбудсмены, назначаемые, в том числе правительством, например, омбудсмен по делам прессы. Кроме того, укреплялась независимость омбудсменов от назначающих их органов, поэтому в настоящее время в политической и правовой доктрине существует мнение о том, что омбудсмен относится к отдельной - контрольной- ветви власти. На данный момент на официальном сайте Правительства Швеции указано, что в Швеции существуют следующие виды омбудсменов: омбудсмен юстиции, Канцлер юстиции, Уполномоченный по правам потребителей, дискриминационный омбудсмен, детский омбудсмен, омбудсмен по делам детей и школьников. Кроме того, в Швеции действуют медиа-омбудсмен, рекламный омбудсмен, налоговый омбудсмен.
Шведский опыт оказал влияние на механизмы защиты прав человека в других государствах - в них тоже возникает институт омбудсмена в XX веке. Наиболее распространённым и первичным во многих странах видом омбудсмена представляется именно назначаемый парламентом. При этом слово «омбудсмен» переводится как представитель, поверенный, то есть изначальная концепция этого института предполагает, что омбудсмен представляет граждан, их интересы, ему они могут доверить их защиту. В таком виде рассматриваемый институт, как правило, возникал впоследствии в других странах, но в законодательстве некоторых из них он носит иное название.
Так, в 1953 г. в Дании принимается конституция, которая закрепляет должность омбудсмена. Его полномочия определены в специальном законе 1954 г. В 1952 г. в Норвегии учреждается военный омбудсмен, а в 1964 г. - омбудсмен юстиции по аналогии со шведским. Во второй половине XX века рассматриваемый институт возникает также в США, Новой Зеландии, Соединённом Королевстве, Германии, странах Латинской Америки и множестве иных государств.
В России впервые официальное закрепление институт омбудсмена получил в Декларации прав и свобод человека и гражданина в 1991 г. В данной Декларации омбудсмен получил наименование «Парламентский уполномоченный по правам человека». В п. «е» ст. 103 Конституции РФ 1993 г. было подтверждено существование Уполномоченного. Однако из названия омбудсмена было исключено слово «парламентский». Вероятно, тем самым законодатель стремился подчеркнуть его независимость несмотря на то, что омбудсмен в соответствии с Конституцией РФ назначается на должность и освобождается от неё только Государственной Думой. В п. 3 ст. 103 Конституции также содержится указание на необходимость принятия соответствующего федерального конституционного закона. Как видно, в России сама должность Уполномоченного возникла в Декларации, подтверждена Конституцией, конкретизация правового регулирования его деятельности осуществлена ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
На данный момент в России существуют Уполномоченный по правам ребёнка при Президенте РФ, деятельность которого регулируется ФЗ №501-ФЗ от 27.12.2018; Общественный примиритель на финансовом рынке (Финансовый омбудсмен), должность которого была учреждена Ассоциацией российских банков. Правовое регулирование Финансового омбудсмена осуществляется соответствующим положением от 20.09.2010 №2, утверждённым Советом Ассоциации российских банков. Кроме того, в 2013 г. возникла должность Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, известного также как бизнес-омбудсмен. Его полномочия регулируются соответствующим федеральным законом.
Что касается Соединённого Королевства, первым британским омбудсменом является Парламентский комиссар по делам администрации, должность которого была учреждена в акте парламента Parliamentary Commissioner Act 1967. В 1992 г. непарламентским путём возникла должность Мебельного омбудсмена. В 1993 г. был издан Pension Schemes Act 1993, учредивший должность Пенсионного омбудсмена. В том же году появились Комиссары службы здравоохранения Англии и Уэльса на основании Health Service Commissioners Act 1993. Затем в Housing Act 1996 возникла должность Жилищного омбудсмена. В 2000 г. в соответствии с Financial Services and Markets Act 2000 был учрежден Финансовый омбудсмен, а в 2007 г. на основании Legal Services Act 2007 была установлена должность Правового омбудсмена.
В Великобритании, таким образом, имеет место широкое разнообразие видов омбудсменов, продолжают появляться новые виды. Данное разнообразие настолько велико, что полного перечня омбудсменов, действующих в стране, английские учебники не дают, приводя лишь примеры, которые по мнению соответствующих авторов, являются наиболее значимыми. Например, Алекс Кэрролл выделяет следующих омбудсменов: Парламентский комиссар по администрации, омбудсмен службы здравоохранения, Комиссары по местной администрации, Жилищный омбудсмен, Офис независимого арбитра по высшему образованию, Омбудсмен по тюремному заключению и испытательным срокам, Правовой омбудсмен. Нил Парпуорт указывает только Парламентского комиссара по администрации, Комиссара службы здравоохранения, Комиссаров по местной администрации и Европейского омбудсмена.
Для того, чтобы получить полный перечень существующих на данный момент омбудсменов, автору настоящего исследования пришлось обратиться в Справочную службу Палаты общин по электронной почте. В своём ответе на запрос сотрудник Справочной службы Палаты общин разъяснил, что подобным перечнем может располагать Ассоциация омбудсменов (Ombudsman Association) (копию ответа сотрудника Справочной службы Палаты Общин - см. в Приложении). Действительно, список омбудсменов Соединённого Королевства размещён на официальном сайте Ассоциации омбудсменов, которая служит для предоставления обобщённой информации об омбудсменах и их правовом регулировании. Актуальный перечень приведён в сноске. В списке нет упомянутого выше европейского омбудсмена, так как его наличие было связано с членством Великобритании в Европейском Союзе.
1.3 Основные современные тенденции развития института омбудсмена
Анализ исторической эволюции института омбудсмена позволяет выявить следующие современные тенденции его развития: диверсификация, децентрализация, увеличение степени независимости омбудсменов, разрастание правовой базы функционирования института омбудсмена. Представляется необходимым рассмотреть в отдельности каждую из них.
Расширение сфер ведения омбудсменов приводит к их функциональной специализации и увеличению их количества - диверсификации. Новые виды омбудсменов имеют достаточно узкую специализацию, рассматривают споры, возникающие из конкретных правоотношений, а не жалобы на действия чиновников или представителей бизнеса в целом. Диверсификация ярко выражена в развитии института омбудсмена в Соединённом Королевстве, в правовом регулирование тех видов омбудсменов, которые будут рассмотрены в настоящей работе.