Главная цель создания системы местного самоуправления - улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны. Повышение эффективности функционирования всех предприятий и объектов - основа увеличения бюджетных и внебюджетных доходов местного сообщества.
Местное самоуправление - это противовес всесилию и злоупотреблению центральных государственных структур. Реальное участие в местном самоуправлении предоставляет населению возможность для получения политического образования. Общие задачи, совместная деятельность людей, их общая ответственность положительно влияют на развитие демократии.
Российская Федерация после вступления в Совет Европы ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, принятую в Страсбурге.
Ратификация Хартии означает, что государство обязуется соблюдать нормы Хартии. При отсутствии оговорок, т.е. положений, исключающих применение на территории страны того или иного положения международного акта, государство "считает себя связанным" всеми, но как минимум двадцатью принципами Хартии, десять важнейших их которых прямо указаны в ее 12 статье. Так как существуют определенные принципы - гарантии, отрицание которых сводит на нет все гарантии и смысл местного самоуправления, Хартия указала 10 основных принципов, которые должны быть признаны страной, ратифицирующей Хартию. При этом помимо 10 прямо указанных, должны быть выбраны и еще 10 из всех остальных, провозглашенных в данном документе. Без признания как минимум этого количества и набора принципов-гарантий присоединение к Хартии теряет смысл. Российская Федерация ратифицировала Хартию без специальных оговорок и признает, тем самым, верховенство всех международно-правовых норм, заложенных в этом документе, над национальным законодательством.
Признание местного самоуправления в Конституции РФ одной из основ конституционного строя является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством, ориентированным на человека, его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, снижению национальных конфликтов.
Кроме законов, в правовую систему РФ входят иные правовые акты, в частности, правовые акты высших и иных органов государственной власти, например, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и т.п. Эти акты являются подзаконными, т.е. не должны противоречить закону. Они могут регулировать только те правоотношения, которые устанавливает для таких актов или не запрещает закон. Предметом правового регулирования такие акты имеют общественные отношения, полномочия по установлению правил поведения, в которых принимающего подзаконный акт органа власти, также определены законом. Например, в отношении местного самоуправления Закон №131-ФЗ определяет, что Правительство РФ утверждает порядок и сроки составления передаточного акта при правопреемстве органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований и ранее действовавших на этой территории иных органов публичной власти. Постановление Правительства РФ по данному вопросу входит в законодательство по местному самоуправлению и является одним из актов, составляющих правовую основу местного самоуправления.
Закон №131-ФЗ установил, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ и ФЗ №131-ФЗ, применяются нормы Конституции РФ и Закона №131-ФЗ. Закон также указал, что органы государственной власти субъектов РФ вправе регулировать вопросы организации местного самоуправления лишь в случаях и порядке, установленных федеральными законами, и определил и круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами РФ в области организации местного самоуправления.
Таким образом, в отношении местного самоуправления действует система законодательных актов, включающая в себя:
Конституцию РФ, федеральные конституционные законы;
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, в том числе Европейскую Хартию местного самоуправления;
федеральные законы, иные федеральные нормативные акты по вопросам местного самоуправления;
федеральные отраслевые законы, иные федеральные нормативные акты по предметам ведения РФ, содержащие нормы муниципального права;
федеральные отраслевые законы, иные федеральные нормативные акты по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права;
уставы (конституции) субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления;
отраслевые законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в пределах полномочий субъектов по предметам совместного ведения, содержащие нормы муниципального права;
отраслевые законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по предметам их ведения, содержащие нормы муниципального права.
1.2 Основные социально-экономические тенденции развития местного самоуправления Курганской области
Муниципальная реформа в Курганской области требует деятельного соучастия всех уровней власти - от формирования единого правового пространства до обеспечения глав местного самоуправления самыми свежими статистическими данными и прогнозами социально-экономического развития.
Курганская область состоит из 458 муниципалитетов значительно различающимися по занимаемой площади, удаленностью от областного центра, наличию инфраструктуры и производства, бюджетной обеспеченностью, социально-экономическим показателям, национально-культурными составляющими.
По итогам реформы местного самоуправления в Курганской области сформированы два городских округа. Районы получили статус муниципальных районов, сельсоветы - статус сельских поселений. Мэров предлагается именовать главами городов, глав муниципальных образований - главами соответствующих районов или сельсоветов. Представительные органы всех муниципалитетов получили единое название - Дума. После законодательного закрепления статуса нового муниципального образования установлены новые границы и избраны новые органы местного самоуправления. Проблемы исполнения закона №131-ФЗ в регионе, где действуют 458 муниципалитетов, очень болезненны для жителей: возникают споры и трудности при реализации закона как на федеральном, так, в особенности, и на местном уровне. Прежде всего, это касается финансирования. До сих пор остро стоят вопросы бюджетной самостоятельности и межбюджетных отношений. Не существует четких критериев и нормативов в межбюджетных отношениях для органов местного самоуправления. Кроме этого, они не оценены в финансовом отношении.
По мнению экспертов, очевидно, что в регионе, как и в стране в целом, выстраивается параллельная вертикаль административной власти. Новая вертикаль общественного лоббирования местных региональных интересов и муниципальное звено становится ее основным фундаментом.
В Курганской области в 2007 году создана ассоциация "Совет муниципальных образований Курганской области". В ее состав вошли 453 из 458 муниципальных образований региона, которые подписали учредительный договор. Новая общественная структура - некоммерческое партнерство - создана по федеральному закону №131-ФЗ для консолидации усилий и защиты интересов муниципалитетов в отношениях с региональными и федеральными властями.
С августа 2005 года действует Ассоциация председателей районных Дум.
Курганская область перешла на введение в действие ФЗ №131 с 2006 года.
В области прошел процесс перераспределения имущества и полномочий. Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, как показывает практика, представляется необходимой по ряду моментов:
а) это требование принципа субсидиарности <file:///D:\chapter2_1.htm>, закрепленного в Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления;
б) передача ряда государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов;
в) данная передача функций призвана улучшить качество обслуживания населения.
Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает в главе 4 следующие принципы и порядок наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления:
наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется только соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам;
переданные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено законом;
наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий;
финансовое обеспечение переданных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для их осуществления в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования;
по вопросам осуществления переданных государственных полномочий соответствующие государственные органы исполнительной власти в случаях, установленных законодательством, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением;
основанием для отказа от исполнения переданных государственных полномочий является признанное в судебном порядке несоответствие законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Федеральным законом №131-ФЗ;
органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;
органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Такие предписания могут быть обжалованы в судебном порядке;
закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен содержать все установленные ч. 6 ст. 19 Федерального закона №131-ФЗ положения, в том числе: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий и др.
Кроме того, такие законы могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Положения законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вводятся в действие ежегодно соответствующим законом о государственном бюджете на очередной финансовый год, если на данный год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Наряду с реализацией переданных государственных полномочий органы местного самоуправления вправе участвовать и в осуществлении иных государственных полномочий. Как указано в ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1, органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона №131-ФЗ. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет собственных средств местного бюджета на участие в реализации таких государственных полномочий только в том случае, если возможность таких расходов предусмотрена федеральными законами. Финансирование государственных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Органы местного самоуправления должны также учитывать, что полномочия в данной сфере осуществляются только при определенных условиях:
если такие полномочия предусмотрены соответствующими федеральными законами или законами субъектов РФ;
если для реализации данных полномочий имеются необходимые собственные доходы;
если осуществление такого полномочия предусмотрено решением представительного органа муниципального образования.
Полномочия, переданные по соглашениям между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов, стали возможны только после перехода к "двухтиповой" модели. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района вправе также заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Такие соглашения о передаче полномочий нашли широкое распространение уже в переходный период муниципальной реформы, когда формирование органов местного самоуправления и начало их деятельности во вновь образованных муниципальных образованиях, как правило, опережало передачу им муниципального имущества, соответствующих финансовых ресурсов. Это был эффективный механизм преодоления дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений, когда, по официальным данным, только 2% муниципальных образований являлись самодостаточными, местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли около 10%, фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы. В наиболее тяжелом положении оказались сельские и небольшие городские поселения, в которых расходы превышали доходы подчас в 5 и более раз.
Уже в 2006 году соглашения о передаче своих полномочий заключили 74,6% всех поселений. Почти 90% всех заключенных соглашений - это соглашения о передаче полномочий сельских поселений муниципальным районам. Большинство городских и сельских поселений самостоятельно решало только такие вопросы, как организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения. Такие результаты не могли не вызвать опасений по поводу фактического ослабления поселенческого уровня местного самоуправления, создание которого являлось одной из приоритетных задач муниципальной реформы. Одной из важнейших направлений реформы является достижение доступности органов местного самоуправления для граждан РФ, что главными территориальными единицами должны быть городские и сельские поселения.