В 1990 г. был принят Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», на основании ст. 2 которого была определена структура банковской системы Российской Федерации, включающая в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Тем не менее, данное законодателем определение банковской системы путем перечисления ее элементов представляется на сегодняшний день неполным, так как за пределами банковской системы Российской Федерации оставлены различные юридические лица, которые либо обслуживают банковскую деятельность, либо сами фактически этой деятельностью занимаются. К таким юридическим лицам можно, в частности, отнести: государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов» (далее - АСВ), государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», союзы и ассоциации кредитных организаций, банковские группы и холдинги, бюро кредитных историй, коллекторские агентства, ломбарды Яковенко А.С. Идентификация клиентов: новые требования закона и регулятора. // Внутренний контроль в кредитной организации. № 3. 2014. С. 13..
Среди российских ученых существуют различные взгляды на структуру банковской системы: так, по мнению Г.А. Тосуняна, вся совокупность элементов банковской системы Российской Федерации имеет двухуровневое построение: верхний уровень - Банк России, союзы и ассоциации кредитных организаций; нижний уровень - все остальные элементы банковской системы: банки, небанковские кредитные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок. При этом Г.А. Тосунян отмечает особое положение союзов и ассоциаций кредитных организаций: они являются важным компонентом механизма самоуправления банковской системы и должны располагаться на верхнем уровне системы Братко А.Г. Банковское право России: Учеб. пособие. М., 2003. С. 134..
Но Братко А.Г. включил в банковскую систему Российской Федерации только те ее элементы, которые прямо перечислены в ст. 2 Закона о банках Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997. С. 152..
В то же время О.М. Олейник полагает, что банковская система Российской Федерации включает два вида звеньев. Первое звено - участники системы, выполняющие основные ее функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В него включены Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Второе звено - создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, группы кредитных организаций и банковские холдинги, а также неформальные образования, объединяющие ведущих банкиров страны. Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. верхний уровень банковской системы дополняют АСВ, а ее нижний уровень - помимо ассоциаций и союзов кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов дополняет БКИ Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Банковское право: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 172..
По мнению Семкина А.А. мнению, структуру банковской системы Российской Федерации можно представить следующем образом:
Первый уровень - Центральный банк (Банк России).
Второй уровень - кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков, банковские союзы и ассоциации. Банковские группы и холдинги, бюро кредитных историй, коллекторские агентства.
Банк развития и АСВ занимают промежуточное положение между организациями банковской инфраструктуры и органами управления банковской системой, т.е. их можно отнести как к первому, так и ко второму уровню банковской системы Российской Федерации Семкин А.А. К вопросу о структуре банковской системы в Российской Федерации и зарубежных странах // Международное публичное и частное право. 2011. № 4. С. 42..
Таким образом, банковскую систему Российской Федерации можно определить как внутренне организованную часть финансовой системы Российской Федерации, объединенную общими целями и задачами, способную к саморазвитию и саморегулированию, совокупность кредитных организаций, вспомогательных органов, органов управления и организаций банковской инфраструктуры.
Чтобы сформулировать определение понятия «банковская система» и одновременно понять, почему и в какой момент некая общность банков становится системой, рассмотрим следующие основные понятия: элементы банковской системы, структуру банковской системы, цель банковской системы и характер интеграционных процессов, протекающих в ней в настоящее время.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков Собрание законодательства РФ, 05.02.1996, № 6, ст. 492.. Таким образом, легальное определение термина «банковская система» дано путем перечисления ее элементов, что нельзя признать удовлетворительным, поскольку любая система не сводится только к ее элементам, а всегда представляет собой нечто качественно новое.
Так, по мнению Тосуняна Г.А., Викулина А.Ю. и Экмаляна А.М., в банковскую систему следует включить союзы и ассоциации кредитных организаций, а также любые другие элементы банковской инфраструктуры, которые могут появиться в будущем Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 1999. С. 256-259..
Олейник О.М. отнесла к числу элементов банковской системы союзы и ассоциации кредитных организаций, группы кредитных организаций, холдинги и неформальные образования банкиров См. Олейник О. Указ. соч. С. 172..
По мнению Алексеевой Д.Г., к числу элементов банковской системы можно отнести любой субъект, который либо осуществляет банковские операции, либо обеспечивает основные функции банковской системы Алексеева Д.Г. Банковское право. М., 2014. С. 43..
К числу элементов банковской системы необходимо отнести не только Банк России и кредитные организации, но и организации банковской инфраструктуры. Соответственно необходимо выделить три основных типа деятельности, которыми могут заниматься организации, являющиеся элементами банковской системы.
Во-первых, это основные участники банковской системы, занимающиеся главным образом банковской деятельностью (кредитные организации).
Во-вторых, органы управления банковской системой - на сегодняшний день это Банк России. В-третьих, вспомогательные участники-организации, обслуживающие основных участников банковской деятельности, решающие их общие задачи, - банковская инфраструктура.
В последнюю группу обычно включают бюро кредитных историй, коллекторские агентства, банковские ассоциации и союзы, банковские холдинги и другие объединения и т.п. Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 2010. Т. 1. С. 20.
Вопрос о структуре банковской системы в литературе нередко сводится только к выявлению числа ее уровней и распределению по ним элементов системы. Исследователи этой проблемы выдвинули две концепции об организации структуры банковской системы Российской Федерации.
Одни авторы полагают, что банковская система является двухуровневой, причем первый уровень занимает Банк России, а второй - все остальные элементы банковской системы и в первую очередь банки См.: Братко А.Г. Банковское право России: Учебное пособие. М., 2003. С. 151; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 1999. С. 259-261; Ефимова Л.Г. Банковское право: Учебное и практическое пособие. М., 1994. С. 6.. В основу указанной концепции положен тип связи, существующий между элементами разных уровней. Так, сделан вывод, что между Банком России, занимающим первый уровень, и всеми остальными элементами системы существуют отношения субординации, которые главным образом обеспечивают целостность системы. Между остальными элементами банковской системы существуют отношения координации См. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Указ. Соч. С. 258..
Другие авторы положили в основу своей концепции о структуре банковской системы функциональный подход.
Например, Олейник О.М. полагает, что банковская система имеет двухзвенную структуру, состоящую из двух групп элементов.
Первую группу образуют участники системы, выполняющие основные ее функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В нее включены Банк России и кредитные организации.
Вторая группа объединяет создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению иных совместных задач кредитных организаций. В эту же группу включены также холдинги, группы кредитных организаций и неформальные объединения.
Таким образом, второе звено банковской системы, по мнению Олейник О.М., образуют организации инфраструктуры банковской системы См. Олейник О.М. Указ. Соч. С. 172..
Банковская система, как любая другая социальная система, является организацией и нуждается в наличии органов управления, обладающих какими-либо властными полномочиями по отношению к другим элементам системы.
Таким властным центром, организующим основные процессы управления в банковской системе России, всегда являлся Центральный банк РФ. В любом государстве система банков возникает тогда, когда наряду с обычными банками появляются центральные банки, выполняющие функции управления банковской системой. Следовательно, в основу структурирования банковской системы должен быть в первую очередь положен тип связей между группами элементов системы. Отношения власти-подчинения существуют между первым и вторым уровнем банковской системы. Между элементами одного и того же уровня складываются координационные связи. Таким образом, Банк России находится на первом (верхнем) уровне банковской системы России.
На сегодняшний день появились основания для вывода о том, что на первом уровне банковской системы Российской Федерации вместе с Банком России находятся и другие органы. Представляется, что органы управления банковской системой должны иметь два признака. Во-первых, они должны являться инструментом государственного влияния на банковскую систему, а во-вторых, обладать контрольно-надзорными полномочиями над основной деятельностью организаций второго уровня банковской системы См. Ефимова Л.Г. Указ. соч. С. 22..
Таким образом, банковская система Российской Федерации - это внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами, способная к саморазвитию и саморегулированию совокупность кредитных организаций, органов управления и организаций банковской инфраструктуры. Эта система входит в другую, более крупную систему.
Банковская система - часть финансовой системы Российской Федерации.
Кроме того, анализируя дефиницию Закона О ЦБ РФ, ряд ученых приходят к выводу, что банковская система представляет собой упорядоченную совокупность субъектов, имеющих исключительное право осуществлять банковские операции Банковское право: Учеб. пос. / Д.Г. Алексеева, С.В. Пыхтин, Е.Г. Хоменко. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2014. С. 61.. Данное определение, безусловно, охватывая квинтэссенцию деятельности субъектов банковской системы (осуществление ими банковских операций), все же вызывает некоторые возражения.
Во-первых, Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Представляется, что именно эта составляющая компетенции Банка России является ключевым смыслом его деятельности. Поэтому позиционирование Банка России исключительно в качестве субъекта, осуществляющего банковские операции, нивелирует его роль и одновременно лишает банковскую систему ее основополагающего признака - двухуровневого построения, при котором Банк России как орган управления банковской системой располагается на верхнем уровне, а кредитные организации, осуществляющие банковские операции, относятся к нижнему.
Во-вторых, критикуемое доктринальное определение оставляет за своими пределами представительства иностранных банков, так как они не имеют права осуществлять банковские операции. В соответствии с Положением о порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций Утверждено Приказом Банка России от 7 октября 1997 г. № 02-437 // Вестник Банка России. 1997. № 76. под представительством понимается обособленное подразделение иностранной кредитной организации, созданное в целях изучения экономической ситуации в банковском секторе России, для оказания консультационных услуг своим клиентам, поддержания и расширения контактов с российскими кредитными организациями, развития международного сотрудничества. Представительство не является хозяйствующим субъектом и не получает прибыли от своей деятельности. Примерные функции представительства могут быть сведены к следующему.
В-третьих, в этом определении российские кредитные организации и филиалы иностранных банков объединены в «субъекты, имеющие исключительное право осуществлять банковские операции». Подобная формулировка не позволяет получить информацию о наличии или отсутствии в банковской системе России филиалов иностранных банков. Между тем осуществление деятельности иностранных банков посредством открытия филиалов - важнейшая характеристика любой банковской системы. Российское банковское законодательство предусматривает возможность функционирования филиалов иностранных банков, хотя она и не реализована на практике: в настоящий момент ни одного филиала иностранного банка в России не зарегистрировано Крылов О.М. Правовое регулирование денежного обращения в Российской Федерации: Монография. / Отв. Ред. С.В. Запольский. М., 2014. С. 201..