Таким образом, Банк России нельзя считать учреждением Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 2010. Т. 1. С. 134..
Анализ правового положения Банка России в сравнении с теоретическими конструкциями различных видов юридических лиц, известных ГК РФ, не позволяет однозначно отнести его ни к одной из них. Правовая природа Банка России в том виде, в каком она следует из действующей редакции Закона о Банке России, может быть определена следующим образом. ЦБ РФ является коммерческой организацией, которая владеет, пользуется и распоряжается имуществом, находящимся в федеральной собственности, на особом вещном праве, неизвестном ГК РФ. Таким образом, можно сделать вывод, что Банк России создан в особой организационно-правовой форме, неизвестной ГК РФ и другим специальным законам. Иными словами, организационно-правовой формой Банка России является «Банк России» См. Ефимова Л.Г. Указ. соч. С. 140..
Банк России занимается коммерческой деятельностью. Он совершает банковские операции и сделки, разрешенные ему законом. Не считаясь кредитной организацией de jure, Банк России фактически является кредитной организацией. Банк России - это банк, который, прежде всего, занимается банковским обслуживанием самого государства. За это Банк России, как и другие аналогичные банки ряда зарубежных государств, имеет некоторые привилегии, в частности право выпускать наличные деньги, он выведен из под ограничений Закона о банках и т.п. Кроме того, Банк России осуществляет банковское обслуживание кредитных организаций, являясь «банком банков».
Коммерческая деятельность Банка России совмещается им с осуществлением функций по управлению банковской системой Российской Федерации. Таким образом, Банк России имеет двойственную правовую природу: с одной стороны, он является юридическим лицом, осуществляющим предпринимательскую (банковскую) деятельность, а с другой - выполняет функции органа управления банковской системой, является органом формирования и реализации государственной денежной политики.
Таким образом, Банк России как юридическое лицо - явление уникальное. Между тем содержащийся в ГК РФ перечень юридических лиц является исчерпывающим. Решить поставленную проблему можно двумя путями. Во-первых, можно внести соответствующие изменения в Закон о Банке России и привести правовое положение ЦБ РФ в соответствие с любой конструкцией юридического лица, которая ближе всего к замыслу авторов соответствующего законопроекта. Однако этот путь приведет к кардинальным изменениям не только в самом Банке России, но и в системе управления всей банковской системой. Представляется, что на сегодняшний день общество устало от революционных преобразований и не готово к ним. Поэтому предлагается избрать иной путь. Во-вторых, можно внести соответствующие изменения в ГК РФ и легализовать все те особенности правового положения Банка России как юридического лица, которые реально существуют на сегодняшний день.
Необходимо рассмотреть и другие точки зрения, существующие в юридической литературе.
Согласно статье 1 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России является юридическим лицом.
Исходя из этой нормы закона, некоторые ученые полагают, Центральный Банк РФ должен иметь организационно-правовую форму, как и другие юридические лица, и она должна соответствовать нормам Гражданского Кодекса Российской Федерации, регулирующим эти вопросы, так как в сфере гражданско-правового регулирования ГК РФ имеет доминирующее положение по отношению к другим законам (п. 2 ст. 3 ГК РФ) Чебыкина Н.Р. Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах (финансово-правовое исследование): дисс. … канд. юр. наук. Омск, 2006. С. 35..
Гейвандов Я.А. считает, что Банк России - это некоммерческая организация, существующая в форме учреждения Гейвандов Я.А. Правовое положение Центрального Банка Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 11..
Для определения организационно-правовой формы Банка России решающее значение имеют цели и характер его деятельности, а также особенности осуществляемых им функций. В зависимости от целей, ради осуществления которой создается юридическое лицо, оно может быть отнесено к коммерческим или некоммерческим юридическим лицам. Если юридическое лицо создается его учредителями в целях получения прибыли от осуществления им своей деятельности, то такое юридическое лицо будет признано коммерческим (ст. 50 ГК РФ). Организации, которые не имеют извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками, признаются некоммерческими организациями (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях») Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145..
Я.А. Гейвандов пишет, что основными целями деятельности Центрального банка РФ, непосредственно связанными с его юридическим статусом, являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы (ст. 3 ФЗ о ЦБ РФ). Указанные цели связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Поэтому они, несомненно, нацелены на достижение общественных благ и полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно п. 2 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях», некоммерческие организации могут создаваться для достижения целого ряда, в том числе в управленческих целях для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Следовательно, Банк России можно отнести к некоммерческим организациям.
В соответствии с законодательством Банк России создан собственником - Российской Федерации. Создавая Банк России, собственник (Российская Федерация) наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 10 ФЗ о ЦБ РФ). На этом финансирование Центрального банка РФ со стороны собственника (Российской Федерации) было прекращено. Таким образом, в случае с Банком России собственник финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании. По смыслу п. 1 ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях» такой порядок финансирования вполне допустим для учреждения.
Как некоммерческой организации, созданной в форме учреждения, федеральное имущество может принадлежать Центральному банку РФ только на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ, п. 1 ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Согласно ГК РФ, под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
Однако, закрепленный в ФЗ о ЦБ РФ правовой статус имущества Банка России и правовое положение самого Центрального банка РФ предусматривают некоторые исключения из общего правила относительно режима имущества, находящего в оперативном управлении Гейвандов Я.А. Правовое положение Центрального Банка Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 11. С. 77..
Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России согласно целям и в порядке, установленном указанным законом. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются (ст. 2 ФЗ о ЦБ РФ).
Банку России присущи особенности в части, касающейся распоряжения свои имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ, если учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. ФЗ о ЦБ РФ установлена обязанность Банка России перечислять в федеральный бюджет 50 % фактически полученной прибыли по итогам каждого года.
Еще одна особенность правового положения Центрального банка РФ заключается в отсутствии субсидиарной ответственности государства по обязательствам Центрального банка РФ в случае недостаточности средств последнего.
Я.А. Гейвандов обосновывает возможность установления особого правового положения для Банка России (в том числе и режима имущества, которым он владеет) ссылкой на п. 3 ст. 120 ГК РФ и п. 3 ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях», которые допускают наличие особенностей правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений, если соответствующие особенности определены законом или иным правовым актом См. Гейвандов Я.А. Указ. Соч. С. 77..
Существуют и иные точки зрения относительно организационно-правовой формы ЦБ РФ.
Г.А. Тосунян считает, что Центральный банк РФ является коммерческой организацией и не может не быть таковою, поскольку свои расходы он обязан осуществлять за счет своих доходов Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 1997. С. 150.. При этом организационно-правовая форма Банка России - государственное унитарное предприятие. Согласно п. 1 ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество собственника. Именно таковым является Центральный банк РФ, уставной капитал и иное имущество которого являются федеральной собственностью в соответствии со ст. 2 ФЗ о ЦБ. Руководитель унитарного предприятия, согласно п. 4 ст. 113 ГК РФ, назначается собственником. Председатель Банка России назначается и освобождается от должности Государственной Думой (ст. 14 ФЗ о ЦБ). В соответствии с п. 5 ст. 113 ГК РФ, унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника имущества. Как следует из ст. 2 ФЗ о ЦБ РФ, Банк России сам отвечает по свои обязательствам и не несет ответственности по обязательствам государства, как собственника закрепленного за ним имущества. Далее Тосунян Г.А. указывает, что имущество принадлежит Банку России на праве хозяйственного ведения. Это подтверждается анализом ст.ст. 294, 295 ГК РФ, в которых раскрываются права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении См. Тосунян Г.А. Указ. Соч. С. 151..
Центральный банк РФ не может быть коммерческим юридическим лицом, так как получение прибыли не является целью его деятельности (ст. 3 ФЗ о ЦБ РФ).
Ефимова Л.Г. отмечает, что в ФЗ о ЦБ РФ имеется внутреннее противоречие между нормой ст. 3, в которой утверждается, что получение прибыли не является целью Банка России, и нормой ст. 2, где ЦБ РФ возлагается обязанность осуществлять свои расходы за счет собственных доходов. Сама Ефимова Л.Г. полагает, что Банк России является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. По ее мнению, Банк России является коммерческой организацией, занимается предпринимательской деятельностью, получает от нее прибыль, часть которой перечисляется в бюджет Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. Е.А. Суханова. М., 1997. С. 23-24, 26..
Таким образом, утверждение о том, что Банк России является унитарным предприятием, является дискуссионным.
В случае с Центральным банком РФ таким юридическим фактом является принятие и вступление в силу ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)». Центральный банк РФ является титульным владельцем принадлежащей ему собственности, специфической особенностью которого является его обязанность осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства или, точнее, общества в целом.
По мнению Я.М. Макаровой, Банк России должен быть отнесен к некоммерческим организациям, так как получение прибыли не является основной целью деятельности Банка России, а полученная прибыль не распределяется между участниками, и надо придать ему в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» организационно-правовую форму государственной корпорации. Следовательно, Банк России представляет собой государственную корпорацию с особым конституционным статусом, учрежденную Российской Федерацией для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенную исключительным правом эмиссии на территории РФ и осуществляющую свои функции независимо от органов государственной власти Макарова Я.М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица. Автореф…канд. юрид. наук. М., 2001. С. 24..
Таким образом, действующая система юридических лиц не позволяет отнести ЦБ РФ к одной из существующих форм без каких-либо оговорок и корректировок. Банк России обладает признаками, присущими как институтам частного, так и публичного права и имеет смешанную правовую природу. Объединение в одном лице субъекта, который, с одной стороны, на равных началах вступает в договорные правоотношения с кредитными организациями (договор корреспондентского счета; кредитный договор), осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а с другой стороны, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации, - позволяет признать ЦБ РФ юридическим лицом публичного права. Нормы российского гражданского права о юридических лицах практически неприменимы к публично-правовым образованиям.
1.2 Банковские правоотношения, складывающиеся в процессе деятельности Банка России