Дипломная работа: Административные и рыночные компоненты в организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в Российской Федерации

В регионах контроль за кладбищами чаще всего устанавливается местными властями, однако практически все кладбища были созданы давно и власти встречаются с проблемами при оформлении земли. Иногда кладбища относятся к религиозным организациям, иногда частично или полностью находятся на территории земель предназначенных для сельско-хозяйственных нужд или закрепленных за лесными хозяйствами. Проблемы начинаются, когда необходимо выделение денег на кладбище, но это практически невозможно, поскольку по документам его или его части не существует. Отчуждение и переоформление земель занимает не один год и чаще всего процесс стоит на месте, так как у местных властей не хватает желания или средств этим заниматься.

Проблема незаконной передачи кладбищ в управление может привести к негативным последствиям в виде повышения цен для конечных потребителей, продаже мест для захоронения и навязывании услуг или компании-исполнителя, которые в свою очередь могут не соответствовать требованиям качества при оказании услуги. Данные проблемы появляются из-за общей коррупционная среды, которая приводит к уменьшению конкуренции и закреплении на рынке тех, кто смог «договориться» с муниципальными властями.

Фактическая невозможность оказания полного спектра услуг продиктована законодательным запретом на регистрацию частного морга, частного кладбища и т.д. В этой связи на отечественном рынке ритуальных услуг не возможно применить отработанную схему зарубежных стран, где частные похоронные агентства оказывают все услуги, что в значительной степени упрощает контроль и регулирование. У нас компании оказывают услуги исходя из возможностей, что приводит к дроблению общего ритуала и оставляет набор последовательных позиций, на каждом из которых появляется множество «схем» дополнительного обогащения.

На относительно крупных рынках ритуальных услуг существует практика продажи информации об усопшем. В основном данную проблему связывают с неопределенностью полномочий по владению данными сведениями. Поэтому раскрыть такую утечку практически невозможно. Деньги за информацию и «откаты» внутри структуры «больница/морг-ритуальный агент» достигают свыше 60 миллионов рублей в год на одну реальную компанию».

Практически все места захоронений и кладбища являются старыми и порядка 40 процентов мест захоронений фактически брошены и не облагораживаются. Некоторые эксперты говорят о доле в 85 процентов бесхозных могил. Текущее законодательство не регулирует вопрос рекультивации бесхозных могил.

Отсутствие четкого механизма определения места захоронения в качестве бесхозного исключает любую возможность признать могилу бесхозной и рекультивировать ее. На примере опыта зарубежных стран есть механизм признания могилы бесхозной, определяя срок в течении которого ответственным за захоронение не производятся действия по облагораживанию участка. В течении периода до признания могилы бесхозной уход осуществляется специализированными службами за счет местных бюджетов, которые позже легально пополняются выставлением на торги места для нового захоронения. Внедрение зарубежного опыта позволит определить ответственных за содержание места захоронения, и в случае невыполнения обязанностей принять меры в отношении заброшенных могил.

По данным ФАС России локальные рынки услуг тотально монополизированы муниципальными специализированными службами, аффилированными с органами местного самоуправления и незаконно получающими преференции и контрольно-распорядительные функции. В обход действующего законодательства создаются препятствия для получения гарантированных бесплатных участков земли на территориях кладбищ для погребения умерших. Особенно эта проблема ощутима в крупных городах и мегаполисах. Теневая такса за информацию о смерти достигает 20 и более тысяч рублей.

Анализ НПА регулирующих оказание ритуальных услуг. Тема организации и развития ритуальных услуг возникают достаточно часто на самом высоком уровне. Проблемы развития сферы ритуальных услуг неоднократно обсуждались на площадках Государственной думы. Также был сформирован перечень поручений по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента Российской Федерации по вопросам организации погребения и похоронного дела, проведенной Контрольным управлением Президента Российской Федерации.

В 2009 году для решения проблем развития отрасли были созданы рабочая группа по совершенствованию похоронного законодательства при государственной думе (Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов), а также Экспертный совет при ФАС Российской Федерации по развитию конкуренции на рынке похоронных услуг. Подготовлен новый законопроект «О похоронном деле», вводящий требования к операторам рынка. Однако эта работа затянулась на годы. Задача доработки проекта закона позже была возложена на Минстрой России. До сих пор по проекту остается множество вопросов, связанных с формами регулирующего воздействия на рынок, которые смогли бы обеспечить законное исполнение социальных гарантий в части достойного погребения умерших и цивилизованное функционирование отрасли.

Проведенная проверка совместно с аппаратами полномочных представителей президента в федеральных округах показала, что граждане сталкиваются с проблемой избыточности процедур, требующихся для оформления необходимых документов, выявлены факты предоставления низкого качества услуг ритуального характера, а также проблема низкого уровня профессиональной подготовки кадров работающих в сфере. Подобные проблемы связывают с передачей полномочий по организации и регулированию сферы ритуальных услуг на уровень муниципалитетов.

Отмечается что существующий статистический инструментарий в сфере похоронного обслуживания является недостоверным и неполным, что привело к отсутствию системы оперативного многоуровневого мониторинга, которая могла бы дать более полную репрезентативную оценку и характеристику текущего состояния дел.

Не используется предусмотренная законодательством возможность создания при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления попечительских (наблюдательных) советов по вопросам похоронного дела в целях осуществления общественного контроля за деятельностью в этой сфере Уланов П. Организационно-экономические аспекты государственного управления сферой похоронных услуг // 2000г. 151 с..

Правовая база, регулирующая вопросы погребения состоит из классической трехуровневой структуры: конституционные гарантии, профильное законодательство и подзаконные акты. Система координации ритуально-похоронной сферы условно состоит из четырех уровней, это федеральный, федерально-региональный, региональный и местный муниципальный. Медведев Д.В. Организационное устройство похоронной сферы в федеративном и унитарном постсоветских государствах (на примере Российской Федерации и Республики Казахстан) //Курсовая работа

На федеральном уровне закрепляются основные НПА - законы, технические регламенты и т.д. На региональном государственном уровне осуществляется регулирование развития похоронной сферы, а также закрепляются региональные НПА в числе которых порядок создания и работы кладбищ, порядок выделения земли, регулирование деятельности крематориев, порядок создания служб и т.д. Там же

Основным законом, регулирующим ритуально-похоронную сферу, является Федеральный Закон №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», который принят в 1996 году. В закон сносились правки, но в основном технического характера, то есть на текущий момент он практически не изменялся.

Следующий уровень - региональный, его можно считать основным в решении задач по развитию похоронного хозяйства. На уровне региона утверждается схема кладбищ, программы развития отрасли, а также нормативы материально-технического обеспечения похоронной сферы региона. Там же

В изучаемом регионе для нас будет важен Закон Московской области №115 от 17.07.07 «О погребении и похоронном деле в Московской области». Настоящий Закон определил основы организации похоронного дела, полномочия исполнительных органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

На территории Московской области также работает постановление №1178/52 от 30.12.14 Правительства Московский области о Порядке деятельности общественных кладбищ и крематориев.

Муниципальный уровень в ответе за функционирование ритуально-похоронной сферы, они определяют режим и правила работы крематориев и кладбищ, координирует работу похоронных организаций, принимает решения о передачи погостов в управление, решает социальные вопросы такие как захоронение неопознанных тел, изготовление надгробий, выдача социальных пособий и т.д. Медведев Д.В. Организационное устройство похоронной сферы в федеративном и унитарном постсоветских государствах (на примере Российской Федерации и Республики Казахстан) //Курсовая работа В каждом из исследуемых регионов действует профильный нормативный акт регулирующий вопросы погребения и похоронного дела принятый местным органом власти.

В ситуации «размытого» определения полномочий при оказании услуг ритуального характера, конкурентным преимуществом может быть любой привилегированный доступ к элементам рынка. К примеру доступ к кладбищу. Рынок ритуальных услуг имеет неэластичный спрос и основным элементом конкуренции является выход на покупателей. Получение прав управления кладбищем позволяют частично формальными или неформальными способами ограничить допуск к кладбищу прочих компаний, там самым фактически устранив их с похоронного рынка.

Подобная ситуация создает высокий уровень коррупциогенности. Учитывая потенциальные выгоды, получаемые в результате передачи кладбища в управление коммерческой компании, представители муниципалитетов могут воспользоваться этим, неформально «договорившись» с определенной компанией на передачу части дохода, единоразово или в течении срока осуществления деятельности.

Стоит также учитывать, что в определенных случаях сама земля, то есть фактическое расположение места захоронения может быть элементом неформального торга. Это связано и с возможным дефицитом мест, на примере крупных городов, а также с ценностью расположения, исторические кладбища или кладбища расположенные вблизи памятников культуры.

На текущий момент услуга по предоставлению мест под захоронение, в зависимости от города или региона, может быть очень востребована. Так, в г.Москва неформальная стоимость за место может достигать 1 миллиона рублей. Нюансы законодательства позволяют перепродавать право быть захороненным в определенном месте, чем и пользуются люди владеющие этим правом. Стоит так же отметить, что технически земля принадлежит муниципалитетам, однако право захоронения или подзахоронения закрепляется за физическими лицами.

В начале нулевых было отменено лицензирование, которое так же достаточно серьезно повлияло на формирование структуры рынка. Широко была распространена практика ограничения входа на рынок коммерческих компаний, за счет контроля доступа. Однако на текущий момент, проект закона предложенный Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, который проходит согласование с профильными министерствами и ведомствами предусматривает новый механизм государственного регулирования отрасли, альтернативный лицензированию и саморегулированию - ведение органом исполнительной власти реестра специализированных служб по вопросам похоронного дела, соответствующих заданным федеральным законом критериям.

Существующая практика правоприменения чаще всего касается некоторых положений нормативно-правовых актов, в том числе пунктов Федерального закона №8-ФЗ. В частности статья 9, которая гарантирует бесплатное оказание услуг по погребению. Этот же пункт содержит указание, что услуги по погребению, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела Моисеева Е.Н. Экономико-социологический анализ рынка ритуальных услуг. // Автореф. канд. социол. наук. г.Москва. 2013 г.. То есть данный пункт позволяет трактовать его как возможность работы на рынке ритуальных услуг исключительно специализированных служб.

При этом статья 25 «определяет организацию похоронного дела как самостоятельный вид деятельности» Федеральный закон Российской Федерации «О погребении и похоронном деле» от 12-01-1996 № 8-ФЗ.. То есть гарантированный перечень услуг по погребению осуществляется созданными при муниципалитетах специализированными службами, но это не ограничивает возможность предоставления услуг ритуального характера коммерческими организациями.

Статья 29 устанавливает за органами местного самоуправления обязанность «создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела, осуществляющие погребения умерших» Там же. Также, существует статья 10, которая «закрепляет право родственников умершего получить социальное пособие в случае погребения за свой счет или воспользоваться услугами на безвозмездной основе» Там же. Статья часто трактуется по разному, дискуссионным является вопрос, если есть выбор способа финансирования погребения, то является ли это однозначным предоставлением выбора компании осуществляющей само погребение.