Издание актов ПА регулируются не только административным правом. В ряде случаев дополнительно подключаются иные отрасли (н-р, решение Налоговой о проведении проверки – индивидуальный административный акт и одновременно регулируется налоговым законодательством).
А ПА – это особый вид подзаконных, официальных, юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной или исполнительно-распорядительной власти, содержащих односторонние волеизъявления и влекущих правовые последствия.
1. по юридическому содержанию:
- нормативные – это результат нормотворческой деятельности; они устанавливают, изменяют или отменяют действие норм права; распространяются на неопределенный круг лиц и рассчитаны на неоднократное применение.
Примечание. Могут появляться нормы различной отраслевой принадлежности, но всё равно являются административными актами
- ненормативные – (правоприменительные, индивидуальные) результат правоприменительной деятельности; на их основе возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения; содержат предписания, обращенные к конкретному лицу.
2. по субъекту, издавшему А:
- акты Правительства РФ
- акты ФОИВ как центральных, так и территориальных
- акты Главы субъекта РФ
- акты ВИОГВ субъекта РФ
- акты иных органов ИВ субъектов РФ
- акты местной администрации
- акты иных исполнительно-распорядительных органов МС
Бывают совместные акты.
3. по сроку действия:
- бессрочные – действуют в течение неопределенного срока (как правило, нормативные акты; также н-р, лицензии)
- срочные – действуют в течении заранее заданного срока, по истечении которого утрачивают силу
- временные – действуют в течение, неопределенного, но непродолжительного времени
4. в зависимости от порядка принятия:
- принимаемые на коллегиальной основе – голосуют за акт, принимается большинством или консенсусом
- акты, принимаемые единолично
5. в зависимости от соответствия закону:
- правомерные
- оспоримые – их незаконность не очевидна и должна быть установлена в особом процессуальном порядке; существует презумпция действительности актов ПА, НО если процедура оспаривания инициирована, то бремя доказывания законности, обоснованности возлагается на орган ПА. Она должна оправдаться, иначе акт признается неправомерным.
- ничтожные – их незаконность очевидна и не требует специального подтверждения, однако признаки ничтожности должны быть прямо закреплены в законе (н-р, ведомственный нормативный акт не прошел регистрация или не был опубликован).
Таких актов абсолютное большинство, поскольку они опосредуют текущую деятельность ПА. Правовые последствия издания индивидуальных актов публичной администрации могут носить не только административно-правовой характер, но и гражданско-правовой, налоговый (решение о возврате излишне уплаченного налога) и т.д. Последствия могут носить и смешанный характер.
Классификация индивидуальных актов ПА:
1. по юридическим последствиям:
- обязывающие
- запрещающие
- управомочивающие
- акты отказа
- поощряющие
- налагающие взыскание
- статутные акты – закрепляющие правовое положение субъектов
2. по содержанию:
- позитивные – они являются результатом позитивной правоприменительной деятельности – применение диспозиции, а не санкции
- негативные – результат юрисдикционной правоприменительной деятельности - применяется санкция нормы
3. по форме:
- письменная
- устная
- конклюдентная
4. в зависимости от объема полномочий:
- дискреционные – акты, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа власти или ДЛ при наличии различных вариантов решений
- акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий; есть право выбора между несколькими альтернативными вариантами
- акты связанной администрации – публичная администрация обязана принять конкретное решение, если к этому имеются установленные законом основания – ЭТО основной механизм реализации функции ПА.
Прекращение действия индивидуальных А ПА:
1. исполнение обязывающего акты
2. отпадение оснований, которые были положены в основу принятия акта
3. истечение срока действия (н-р, документ, удостоверяющий специальное право)
4. отмена органов или ДЛ, издавшим акт, если такие полномочия закреплены в компетенции; запрещено отменять правонаделительные или управомочивающие акты, т.к. это ущемляет права частных лиц. Такие акты могут быть отменены только судом. Если речь идет об обязывающих актах или запрещающих, то запретов нет. Для отмены акта должны быть конкретные обстоятельства.
5. отмена вышестоящим органом по собственной инициативе или по чему-либо обращению. Условия: 1. такая компетенция должна быть закреплена за органом и должны быть закреплены основания для такой отмены.
6. признание акта недействительным в судебном порядке. Два механизма: прямое оспаривание (акт не соответствует закону или нормативному акту, затрагиваются права или законные интересы заявителя, соблюдены сроки давности) и косвенное оспаривание (ст.12 ГК)
Издавать нормативные акты – это не профильная функция ПА. ПА исполняет и внедряет законы. НО невозможно урегулировать всё на законодательном уровне = > исполнительная власть может создавать подзаконные акты.
Административное правотворчество регулируется на законодательном уровне эпизодично, единого акта о создании нормативных актов исполнительной властью не существует.
1. Нормативные акты Правительства. Правовая основа:
- ФКЗ «О правительстве» (ст.23)
- Указ Президента «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства …» от 23 мая 1996 №763
- Регламент Правительства, утвержденный Постановлением Правительства от 1 июня 2004 года
Форма нормативных актов: постановления (распоряжения – это индивидуальный акт).
Порядок вступления в силу: затрагивающие права и свободы граждан, правовой статус организаций, а также ФОИВ, вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении 7 дней после официального опубликования. Может быть установлен иной порядок, но не ранее официального опубликования. Если затрагивает права и свободы граждан и т.д., то можно и до официального опубликования с момента подписания.
Характеристики постановлений Правительства:
1. издаются на основании, во исполнении К, ФКЗ, ФЗ, Указов Президента => постановления Правительства не могут заполнять правовые пробелы (должно быть основание).
2. действует, применим обязательно на территории всей страны
3. издается практически во всех сферах, т.к. Правительство – это орган общей компетенции
4. порядок разработки, принятия детально урегулирован Регламентом Правительства; нарушение этих правил – не есть безусловное основания оспаривания действительности акта Правительства. «Сами установили, сами отменили».
5. могут быть отменены Президентом РФ
6. могут быть оспорены в ВС, ВАС в зависимости от фигуры заявителя и содержания нормативного акта, а также проверен на соответствие Конституции Конституционным судом.
Правовая основа:
1. Указа Президента №763
2. Правила подготовки НПА ФОИВ и их государственной регистрации от 13 августа 1997 года №1009
3. Разъяснение Минюста о применении указанных выше правил от 4 мая 2007 года №288
Субъекты: министерства, НО многие службы и агентства также наделены правом издания нормативных актов (н-р, ФАС РФ, ФТС РФ – т.е. когда они подчиняются напрямую Президенту или Правительству, а не министерству). Аналогичный порядок принятия актом ФОИВ установлен для Банка России, гос. корпорации «Росатом», государственных внебюджетных фондов.
Также возможно принятие совместных актов.
Структурные подразделения, территориальные органы не вправе издавать нормативные акты.
Формы: приказ, инструкция, положение, порядок, распоряжение, постановление. Запрещено издание нормативных актов в форме писем и телеграмм. Подписывается руководителем, либо его заместителем, если он наделен соответствующим полномочием.
Государственная регистрация. Обязательная регистрация:
1. затрагивает права, свободы граждан
2. затрагивает правовое положение организаций
3. носят межведомственный характер
Ведется гос. реестр нормативных правовых актов ФОИВ.
Этапы гос. регистрации:
1. юридическая экспертиза соответствия акта на предмет соответствия законодательству РФ.
2. принятие решения о необходимости гос. регистрации
3. присвоение регистрационного номера
4. занесение в гос. реестр нормативно-правовых актов
Раньше экспертиза носила буквальный характер (соответствует или не соответствует).
Сейчас предмет оценки существенно расширен, в том числе проводится антикоррупционная экспертиза, в частности проверяется, нет ли в нормативно-правовом акте коррупциогенного фактора (н-р, наличие дискреционных полномочий в отношение с частными лицами «хочу дам, хочу не дам»). Такая антикоррупционная экспертиза является обязательной.
Также проводится оценка регулирующего воздействия – оценивается необходимость принятия акта; эффект его принятия. Для этого есть специальный департамент оценки регулирующего воздействия (действует в рамках Министерства экономики). Как правило, применяется в отношении актов, действующих в сфере экономики.
Примечание. Антикоррупционная экспертиза и оценка регулирующего воздействия распространились сейчас также и на постановления Правительства, и на законы.
В рамках антикоррупционной экспертизы и оценки регулирующего воздействия принято опубликовывать проект нормативного правового акта.
По результатам всех процедур принимается решение:
1. о регистрации нормативного акта
2 об отказе: если не соответствует законодательству, содержит коррупционный фактор, нарушена процедура принятия.
3. акт не нуждается в регистрации
Официальное опубликование.
Официальному опубликованию подлежат нормативные акты ФОИВ, требующие гос. регистрации и прошедшие такую регистрацию.
Источники: Российская газета, Бюллетень нормативных актов ФОИВ, Информационная база данных
Последствия нарушения требований об обязательной гос. регистрации и опубликовании
Признаются ничтожными, т.е. не влекут правовых последствий как не вступившие в силу, не могут быть источниками регулирования отношений, применения санкций, на них нельзя ссылаться при разрешении споров.
Вступление в силу
Если подлежат гос. регистрации, опубликованию, то после такой регистрации, опубликования. Если не подлежат, то с момента подписания или иного момента, определенного в нормативном акте
Характеристики:
1. издаются на основании, во исполнении К, ФКЗ, ФЗ, Указов Президента, Постановлений Правительства. При этом должно быть прямое указание на возможность принятия нормативного акта в конкретной ситуации (конкретно по этому вопросу). Последнее время в Положениях о министерствах устанавливается закрытый перечень нормативных актов, которые они вправе, обязаны издать, иначе выход из пределов компетенции.
2. носит отраслевой характер, устанавливаются в конкретной для ФОИВ сфере деятельности. Если носят межведомственный характер, то издается от двух органов
3. действуют и обязательны к применению на территорий всей РФ
4. нарушение правил подготовки и принятия может служить достаточным основанием признания акта недействительным
5. могут быть отменены Президентом и Правительством
6. могут быть оспорены в ВС, ВАС; в КС не могут.