20.3. Сейм и сенат. Органы государственного контроля и охраны права Польши

Конституция 1997 г. закрепила базовый принцип раз­деления властей и модель «смешанной» (парламентско-президентскои) республики. Согласно основным нормам, государственный строй основывается на разделении и равновесии законодательной, исполнительной и судеб­ной власти. Законодательную власть осуществляют сейм и сенат, исполнительную — президент и Совет министров, а судебную — суды и трибуналы (ст. 10 Конституции Польши).

Сейм и сенат — самостоятельные палаты польского пар­ламента. Они, заседая совместно, образуют Национальное собрание Республики. Нижняя палата — сейм — включает 460 депутатов, избираемых по мажоритарно-пропорцио­нальной системе. Верхняя палата — сенат — состоит из 100 сенаторов. Срок полномочий палат — четыре года. Актив­ное избирательное право по выборам в парламент — 18 лет. Пассивное избирательное право по выборам в сейм пре­доставляется с 21 года, в сенат — с 30 лет. Кандидатов в де­путаты и сенаторы могут выдвигать как политические пар­тии, так и избиратели. По законодательству Польши нельзя одновременно быть кандидатом или членом сейма и сената. Действительность (легитимность) парламентских и прези­дентских выборов подтверждает Верховный суд Польши. Палаты самостоятельны и заседают раздельно. Действует принцип свободного депутатского мандата.

Многие важные законодательные и организационно-контрольные полномочия находятся в ведении сейма. Его депутаты выбирают из своего состава маршала сейма (пред­седателя палаты) и вице-маршалов (заместителей предсе­дателя палаты). Рабочие органы — постоянные комиссии. Традиционно формируется не менее 20 подобных комис­сий. Сейм может также образовывать следственные и чрез­вычайные комиссии.

Тщательно регламентированы процедуры трех чтений законопроекта. Законодательная инициатива принадлежит депутатам, сенату, президенту Республики и Совету ми­нистров. Предусмотрен институт народной законодательной инициативы. Сейм принимает законы простым большинст­вом голосов в присутствии не менее половины законного числа депутатов, если Конституция не предусматривает иное большинство. Закон, принятый нижней палатой, мар­шал сейма передает сенату. Последний в течение 30 дней со дня передачи закона может принять его без изменений, при­нять поправки или отклонить в целом. Если сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет соответствующего постановления, закон считается принятым в редакции сей­ма. Председатель этой палаты по окончании законодатель­ной процедуры в парламенте представляет принятый закон президенту для подписания. Глава государства подписывает закон в течение 21 дня со дня представления.

Важными полномочиями обладает Верховная контроль­ная палата, являющаяся высшим органом государственно­го контроля и подчиняющаяся сейму. Она контролирует деятельность органов правительственной администрации, Национального банка, государственных юридических лиц, иных структур с точки зрения ее законности, экономич­ности, целесообразности и добросовестности. Председатель Верховной контрольной палаты назначается сеймом с со­гласия сената на шесть лет и может быть назначен повторно только один раз.

С парламентом взаимодействует омбудсмен — Защитник гражданских прав, который стоит на страже свобод и прав человека и гражданина. Он назначается сеймом с согласия сената сроком на пять лет. Защитник гражданских прав самостоятелен в своей деятельности, независим от других государственных органов и ответственен только перед ниж­ней палатой.

К органам государственного контроля и охраны права относится также Всепольский совет радиовещания и теле­видения. Он призван стоять на страже свободы слова, права на информацию, а также публичного интереса в электрон­ных средствах массовой информации. Члены Всепольского совета назначаются сеймом, сенатом и президентом Респуб­лики.

20.4. Статус президента и Совета министров Республики Польша

В современной Польше должность единоличного главы государства была учреждена в 1989 г., до этого в течение нескольких десятилетий существовал коллегиальный гла­ва государства — Государственный совет ПНР. Президент избирается на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании сроком на пять лет. Он может быть избран повторно только один раз. Главой государства вправе стать только польский гражданин, который достиг возраста 35 лет и в полной мере пользуется избиратель­ными правами. Избранным признается кандидат, который получил более половины поданных действительных голо­сов. Если ни один из претендентов не получил требуемого большинства, то через две недели проводится повторное го­лосование (так было осенью 1995 г. и 2005 г.). Предпоследние президентские выборы, на которых вторично победил представитель левоцентристских сил — Александр Квась-невский, состоялись в октябре 2000 г. На выборах 2005 г. в результате второго тура победил лидер консервативной партии «Право и справедливость» Лех Качиньский, набрав­ший 54% голосов (при явке чуть более 50%). Он обещал отстаивать «традиционные католические ценности» и про­водить активную социальную политику.

Президент является верховным представителем госу­дарства и гарантом непрерывности государственной власти. Согласно конституционным положениям, он «заботится о соблюдении Конституции, стоит на страже суверенитета и безопасности государства, а также нерушимости и неде­лимости его территории» (ч. 2 ст. 126).

Президент осуществляет традиционные полномочия: представляет Польшу на международной арене; назначает и отзывает польских полномочных представителей в дру­гих государствах и при международных организациях; при­нимает верительные и отзывные грамоты послов и послан­ников; предоставляет гражданство и дает согласие на отказ от польского гражданства; награждает орденами и медаля­ми, присваивает воинские звания; осуществляет помило­вание и др. Он является верховным главнокомандующим вооруженными силами. В отношении ряда официальных президентских актов действует институт контрасигнатуры. Если президент временно не может исполнять свои обя­занности, он уведомляет об этом маршала сейма, который на ограниченный срок принимает на себя обязанности гла­вы государства.

Существенной особенностью статуса главы государства в Польше является то, что согласно основным нормам (ч. 2 ст. 10 Конституции Польши), исполнительная власть осу­ществляется президентом и Советом министров, а не толь­ко правительством, как в ряде зарубежных стран.

Правительство — Совет министров является высшим органом исполнительной власти и осуществляет традици­онные полномочия этой ветви власти. В польской консти­туционной доктрине действует презумпция полномочий правительства, т.е. его ведению подлежат все вопросы, не закрепленные за другими государственными органами и органами местного самоуправления (ч. 2 ст. 146 Консти­туции Полыни). Правительство состоит из председателя, вице-председателя, министров, председателей комитетов.

Председатель и вице-председатель могут выполнять также функции министра. В 1996 г. принят Закон об организации и порядке работы Совета министров.

Правительство формируется совместно президентом и сеймом. Глава государства назначает председателя Сове­та министров и по его предложению — министров. Вновь назначенный председатель Совета министров должен в те­чение 14 дней представить сейму программу своей деятель­ности и получить вотум доверия депутатов. Для получения вотума доверия необходимо добиться абсолютного боль­шинства голосов. Предусмотрен также конструктивный во­тум недоверия правительству, характерный для ряда стран Европы.

Глава правительства обязан заявить об отставке Совета министров на первом заседании вновь избранного сейма. Члены Совета министров несут перед сеймом солидарную ответственность за деятельность правительства.

21.1. Конституционная история Канады

Канада в становлении и развитии своей государственной и политической системы прошла сложный исторический путь — от колониального владения до независимого суверен­ного федеративного государства, своеобразно сочетающего черты монархии и республики. Канада относится к числу государств-доминионов в составе Содружества наций, при­знающих в качестве главы государства британскую корону.

История государственности Канады дает представление не только о специфике сложившегося государственного устройства, уникальной правовой системы, жестко соблю­даемого официального двуязычия, непростых отношений между центром и регионами, определяемых огромной тер­риторией и федеративным устройством, но и помогает по­нять направление современного развития канадского об­щества и государства в целом.

После инициированных французским королем Фран­циском I исследовательских экспедиций Жака Картье 1534 г. французская корона утверждает свое владычество над Канадой. Переселенцы из Франции образуют фран­цузскую колонию Квебек, где господствует французское право. Управление новыми территориями, именуемыми Повой Францией, осуществляется французским губернато­ром. Точкой отсчета государственной истории Канады счи­тается Королевский эдикт, создавший в 1663 г. Суверенный совет Квебека с гражданским правительством.

После 1763 г. на условиях Парижского соглашения, за­вершившего семилетнюю воину, Франция вынуждена была уступить всю территорию Канады Англии. В соответствии со ст. 4 Соглашения присоединенные территории офици­ально становились британской колонией. С этого периода управление Канадой осуществлял английский генерал-губернатор, на всех территориях вводились британская система управления и английское право. Королевская про­кламация 1763 г. образовала четыре американские колонии Великобритании: Квебек, Восточную Флориду, Западную Флориду и Гренаду. Королевская прокламация предполага­ла полную ассимиляцию Квебека британской культурой и в дальнейшем превращение в английскую протестантскую ко­лонию. Английское гражданское и уголовное право должны были заменить французское гражданское право, английский должен был стать официальным языком колонии. Но уже в 1774 г. под давлением французских переселенцев парла­мент Великобритании был вынужден принять Акт о Кве­беке, восстановивший в провинции Квебек французское гражданское право, тогда как публичное и уголовное право оставались в рамках английской традиции. В 1791 г. прини­мается Конституционный закон, в соответствии с которым провинция Квебек делится на две части, в одной из кото­рых восстанавливается английское право, а в другой (тер­ритория современного Квебека) сохраняется французское право, применяемое в сфере регулирования имуществен­ных и гражданских отношений.

Официальной датой рождения канадской федерации называют 1 июля 1867 г. — день вступления в силу Акта о Британской Северной Америке, который вместе с после­дующими поправками и дополнениями по сей день оста­ется составной частью Конституции Канады. На основании Акта о Британской Северной Америке английские колонии преобразовывались в доминион под названием Канада, т.е. территорию, являвшуюся частью Британской империи¹. Хотя главой государства оставался британский монарх и за Великобританией сохранялось исключительное право на изменение Конституции Канады, право представлять ее в международных отношениях, заключать от ее имени дого­воры, решать вопросы войны и мира, принятие британским парламентом Акта 1867 г. означало получение Канадой фактической независимости. Канада получала свою государст­венность, право формировать собственное правительство, не выходя из состава Британской империи.

Хотя ни в одном положении Акта о Британской Се­верной Америке 1867 г. не говорилось о предоставлении Канаде конституции, по своему содержанию Акт 1867 г. являлся конституцией нового государства — «единого фе­деративного доминиона под короною Соединенного Коро­левства Великобритании и Ирландии...»¹. Кроме того, реа­лизация положений Акта 1867 г. предусматривала согласие всех входящих в него провинций, поэтому исследователи называют Акт 1867 г. еще и Конфедеративным договором. Канадское государство было создано в результате слияния четырех североамериканских колоний, ставших канадскими провинциями (Онтарио, Квебек, Ныо-Брансуик и Новая Шотландия)². Акт 1867 г. определил принципы разделения сфер ответственности между федеральным правительством Канады и правительствами провинций. В качестве основ функционирования федеративного государства в Канаде были определены два уровня управления, каждый из кото­рых наделен независимым правом законотворчества. Иму­щественное и гражданское право были отнесены к компе­тенции провинций. Квебек получил право сохранить свой Гражданский кодекс, принятый годом раньше. С этого вре­мени в области частного права Канады сосуществуют две системы: французское гражданское право Квебека и анг­лийское общее право, действующее на территории других провинций Канады.

В последующем Акт 1867 г. дополнялся многочисленны­ми поправками. Так, поправкой 1949 г. Акт о Британской Северной Америке был переименован в Конституционный акт, что подчеркивало его особый высокий статус.

На волне либеральных реформ в 1960 г. канадский парламент принял собственный Канадский закон о правах (Canadian Bill of Rights). Закон, который эксперты назы­вают предтечей современной Конституции Канады, пре­доставлял гражданам большинство основополагающих прав и свобод, за исключением права на свободу передвижения, права на равенство двух основных языков страны и неко­торых других. Однако этот важнейший документ, будучи обычным законом, мог быть изменен простым голосовани­ем парламента. С 1967 г. вопрос о создании собственной конституции становится ключевым в политической жизни Канады. В 1982 г. британский парламент принял Акт о Ка­наде (Canada Act) — акт о предоставлении Канаде полных конституционных и законодательных полномочий. Юри­дически прекращалась какая-либо практика принятия за­конов для Канады парламентом Великобритании; ни один акт парламента Соединенного Королевства Великобрита­нии и Северной Ирландии не мог рассматриваться частью права Канады. Это дало возможность канадскому парла­менту принять Constitution Act — Конституционный акт 1982 г. — свой собственный новый Основной Закон, закре­пивший конституционные и правовые изменения. Согласно ч. 1 ст. 52 Конституционного акта 1982 г. провозглашается, что «Конституция Канады является высшим законом Кана­ды; и любой закон, не соответствующий Конституции в тех положениях, которые ей не соответствуют, не действует или не имеет силы».

Действующая Конституция Канады имеет своеобразную форму. Это писаная некодифицированная конституция, ко­торая состоит из многочисленных актов, принятых в период с 1867 по 1982 г. В том числе Акт о Канаде, принятый 17 ап­реля 1982 г. парламентом Великобритании¹. Приложением к нему является Конституционный акт 1982 г., принятый канадским парламентом и промульгированный королевой Елизаветой II. Как самостоятельный документ Конститу­ционный акт 1982 г. не только закрепил основные права и свободы граждан (в него была включена Хартия прав и свобод, заменившая ранее действовавший Билль о правах 1960 г., не имевший силы конституционного закона), но и установил процедуру внесения поправок в Конституцию, а также внес уточнения в распределение компетенции между федеральными властями и провинциями в использовании естественных ресурсов.

Важнейшей частью канадской Конституции является Конституционный акт 1867 г., который продолжает ре­гулировать федеративное устройство страны, отношения федеральной исполнительной и законодательной властей, распределение компетенции между Федерацией и про­винциями, а также вопросы функционирования судебной системы. Далее следует назвать Акт о парламенте 1875 г. и Вестминстерский статут 1931 г.

За рамками конституционного регулирования остались вопросы гражданства, значительная часть избирательного права, основы организации судебной власти, законодатель­ная процедура, институт конституционного контроля.

Конституционный акт 1982 г. (ч. V) определил способы внесения поправок в Конституцию в зависимости от ха­рактера изменяемых норм. Так, поправки к Конституции принимаются обеими палатами канадского парламента (се­натом и палатой общин) большинством голосов от общего числа членов каждой из палат. Затем этот закон подлежит одобрению законодательными собраниями не менее чем 2/3 субъектов Федерации, при условии, что жители этих провинций составляют не менее половины общей чис­ленности населения Канады. Одобренный таким образом закон промульгируется генерал-губернатором путем изда­ния прокламации. В случае, если предлагаемые поправки затрагивают монархическую форму правления, статус офи­циальных языков и состав Верховного суда, для их при­нятия требуется одобрение канадского парламента и зако­нодательных собраний всех 10 провинций. На провинции, отказывающиеся одобрить конституционные поправки, их действие не распространяется.

21.2. Конституционные основы правового положения личности

Особенностью Конституции Канады является вклю­чение в Конституционный акт 1982 г. Хартии прав и сво­бод, гарантирующей гражданам обозначенные в ней права и свободы, которые не могут быть нарушены ни на каком уровне. В ст. 1 Хартии провозглашается, что права и сво­боды «могут быть ограничены только в установленном за­коном порядке, в разумных пределах, правильность кото­рых может быть доказана в свободном и демократическом обществе». На конституционном уровне устанавливается запрет дискриминации по признакам расы, национально-го или этнического происхождения, цвета кожи, религии, пола, возраста, умственных и физических недостатков.

В Хартии получили закрепление личные и политические права: свобода совести, вероисповедания, мысли, убежде­нии, включая свободу печати и других средств массовой ин­формации, а также свобода собраний, объединений, право избирать и быть избранным; свобода передвижения. Под­робная регламентация предусмотрена только для личных прав и свобод, относящихся к личной неприкосновенности и правам при судебном преследовании. Другие права лишь обозначаются, их подробное регулирование отнесено к спе­циальным законам и судебной практике. Социальные и эко­номические права и свободы в Хартии не затрагиваются.

Хартия провозглашает, что английский и французский языки имеют равноправное хождение в качестве офици­альных языков, парламентские дебаты могут проводиться на любом из двух языков, законы печатаются на обоих язы­ках, каждый гражданин страны имеет право на рассмотре­ние его дела в суде на одном из двух языков. Иными слова­ми, Конституционным актом английскому и французскому языкам был придан равный статус. Контроль над обеспе­чением языкового равноправия осуществляет комиссар по вопросам официальных языков, подотчетный канадско­му парламенту. В его компетенцию входит контроль за со­блюдением специального Закона об официальных языках 1969 г., проведение расследований по соответствующим жалобам граждан и осуществление надзора за работой го­сударственных органов в части, касающейся выполнения ими закона.

Права коренного населения Канады получили призна­ние в Конституционном акте 1982 г., закрепившем, что «существующие исконные или вытекающие из договоров права коренного населения Канады признаются и подтвер­ждаются» (п. 1. ст. 35).

21.3. Канадская модель федерализма

В Канаде действует одна из старейших федеративных систем. Канада является федерацией 10 провинций: Аль­берта, Британская Колумбия, Квебек, Манитоба, Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд и Лабрадор, Онтарио, Остров Принца Эдуарда и Саскачеван, а также трех северных территорий — Нунавут, Северо-Западные территории и Юкон. Провинции и территории значительно отличаются по численности населения, географии и эконо­мическому развитию.

Считается, что Канада представляет собой пример ро­ждения и развития федеративной модели управления на базе теории «двойного суверенитета», в рамках которой федеральный и региональный уровни управления облада­ют и законодательной и исполнительной властью, имеют собственную абсолютно отдельную юрисдикцию. В то же время следует отметить, что со временем канадская феде­рация приобрела скорее черты взаимозависимости и «рас­пределенного федерализма», чем жесткого разделения от­ветственности.

На сегодня разделение власти между канадскими про­винциями и федеральным правительством основано на Конституционном акте 1982 г. и положениях Консти­туционного акта 1867 г. Конституционный акт 1982 г. оп­ределяет разделение основных полномочий. Федеральное правительство имеет юрисдикцию в отношении таких во­просов, как внешняя политика, уголовное право, торговля, страхование по безработице, тогда как провинции отвечают за сферы, включающие образование и обеспечение соци­альных услуг. Лишь небольшое число вопросов, таких как сельское хозяйство, иммиграция, пенсионное обеспечение и пособия на иждивенцев, относятся к совместной юрис­дикции. Федеральное правительство устанавливает единые стандарты и порядок разделения затрат на оплату таких услуг, как медицинское обслуживание, выплата пенсий, со­циальное обеспечение и строительство федеральных авто­мобильных дорог. Согласно Конституции, Канады перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции провинций, считается окончательным, а перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции Федерации, может дополняться и расширяться за счет включения в со­ответствующий перечень новых пунктов.