Органам публичной власти антимонопольное законодательство адресует ряд норм, направленных на пресечение негативного воздействия на конкуренцию в процессе осуществления публичных функций: ст. 15 Закона о защите конкуренции – запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие); ст. 16 Закона о защите конкуренции – запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия; ст. 17 Закона о защите конкуренции – антимонопольные требования к торгам, запросу котировок; ст. 17.1 Закона о защите конкуренции – установление порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества; ст. 18 Закона о защите конкуренции – определение особенностей заключения договоров с финансовыми организациями; ст. 19 Закона о защите конкуренции – предоставление государственных или муниципальных преференций.
Во всех этих случаях органы публичной власти (даже выступая в качестве участника гражданских правоотношений), реализуя принадлежащую им публичную компетенцию, приобретают возможность воздействовать на конкуренцию напрямую (например, вводя какие-либо ограничения) или косвенно (предоставляя отдельным субъектам экономически необоснованные преимущества).
При этом установленные ст. 15 и 16 Закона о защите конкуренции запреты являются общими по отношению к запретам и ограничениям, установленным в иных статьях. Так, заключение федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного имущества, а также дача согласия на заключение таких договоров без проведения торгов с конкретными хозяйствующими субъектами, что является нарушением ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, по мнению ФАС России, могут содержать признаки нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей указанным органам принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Дача собственником имущества согласия (задания) на отчуждение государственным или муниципальным предприятием или учреждением государственного или муниципального имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, целевым образом без проведения торгов рассматривается ФАС России как предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение установленного законом порядка, содержащее признаки нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции
Ст. 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
Таким образом, субъектами данного запрета являются:
федеральные органы исполнительной власти,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
органы местного самоуправления,
иные органы или организации, осуществляющие функции указанных органов,
государственные внебюджетные фонды,
Центральный банк Российской Федерации.
Запрещаются соглашения между вышеуказанными органами или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:
повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации;
экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;
разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);
ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Примером использования механизма легального сдерживания роста цен служат постановление Правительства РФ от 10.11.2007 № 769 "О соглашениях между исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующими субъектами о снижении и поддержании цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости" и постановление Правительства РФ от 05.03.2010 № 129 "О соглашениях между исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами о снижении или поддержании цен на отдельные виды горюче-смазочных материалов, реализуемых сельскохозяйственным товаропроизводителям".
Государственная или муниципальная гарантия представляет собой разновидность долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром. Учитывая, что наличие у хозяйствующего субъекта государственной или муниципальной гарантии предоставляет такому субъекту преимущество в предпринимательской деятельности, предоставление таких гарантий является отдельной формой преференций.
В Федеральном законе «О защите конкуренции» определяются случаи, когда предоставленные органами власти преимущества не могут рассматриваться в качестве преференций.
Так, не являются государственной или муниципальной преференцией:
— предоставление имущества или иных объектов гражданских прав по результатам торгов, организованных в соответствии с законодательством РФ, а также по результатам иных процедур, предусмотренных законодательством РФ, контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд;
— передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций;
— закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
— предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда;
— предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику товарного рынка.
Несмотря на то что прямого указания на это Федеральный закон «О защите конкуренции» не содержит, по общему правилу предоставление государственной или муниципальной преференции не допускается.
Данный Закон предусматривает исчерпывающий перечень целей, на достижение которых может быть предоставлена государственная или муниципальная преференция.
Так, предоставление государственных или муниципальных преференций может осуществляться исключительно в целях:
— обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
— развития образования и науки;
— проведения научных исследований;
— защиты окружающей среды;
— сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
— развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей;
— развития физической культуры и спорта;
— обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;
— производства сельскохозяйственной продукции;
— социального обеспечения населения;
— охраны труда;
— охраны здоровья граждан;
— поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
— поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Цели предоставления государственных или муниципальных преференций также могут определяться другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. При этом ни федеральные органы исполнительной власти, ни органы государственной власти субъектов РФ, ни органы местного самоуправления не имеют права расширять перечень целей, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.
Использование государственной или муниципальной преференции в целях, не соответствующих указанным в заявлении о даче согласия на предоставление преференции, не допускается.
По общему правилу государственная или муниципальная преференция предоставляется органом власти с предварительного письменного согласия антимонопольного органа.
Не требует письменного согласия антимонопольного органа государственная или муниципальная преференция, предоставляемая:
— на основании федерального закона, правового акта Президента, правового акта Правительства РФ, законов субъектов РФ о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;
— путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством РФ;
— в размере, не превышающем установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу (в соответствии с указанием Банка России от 20 июня 2007 г. № 1843-у не более 100 тыс. руб.);
— в соответствии с федеральными, региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.
Федеральный закон «О защите конкуренции» регламентирует процедуру дачи согласия антимонопольным органом на предоставление органом власти государственной или муниципальной преференции.
Федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом.
Согласно Административному регламенту ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, утвержденному приказом ФАС России от 16 декабря 2009 г. № 841, Центральный аппарат ФАС России рассматривает заявления, поступившие от федеральных органов исполнительной власти, а территориальные органы ФАС России рассматривают заявления, поступившие от находящихся на подведомственной территории территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов.
В случае поступления в антимонопольный орган заявления, подлежащего в соответствии с Административным регламентом рассмотрению в другом антимонопольном органе, данное заявление в течение семи рабочих дней направляется на рассмотрение в соответствующий антимонопольный орган с уведомлением об этом заявителя.
Следует отметить, что Центральный аппарат ФАС России может запросить к своему рассмотрению заявление, подлежащее рассмотрению в территориальном органе. Поэтому Центральный аппарат ФАС России полномочен рассматривать любое заявление о предоставлении государственной или муниципальной преференции, поступившее от любого органа власти.
Заявление о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции оформляется по форме, предусмотренной Административным регламентом, и в обязательном порядке должно содержать указание на цели и размер предоставляемой государственной или муниципальной преференции.
Одновременно с заявлением о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции в антимонопольный орган представляются:
— проект акта, которым предусматривается предоставление государственной или муниципальной преференции, с указанием цели предоставления и размера такой преференции, если она предоставляется путем передачи имущества;
— перечень видов деятельности, осуществляемых и (или) осуществлявшихся хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее двух лет, а также копии документов, подтверждающих и (или) подтверждавших право на осуществление указанных видов деятельности, если в соответствии с законодательством РФ для их осуществления требуются и (или) требовались специальные разрешения;
— наименования видов товаров, объемы товаров, произведенных и (или) реализованных хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее двух лет, с указанием кодов видов продукции;
— бухгалтерский баланс хозяйствующего субъекта, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате подачи заявления, либо, если хозяйст-вуюшии суоъект не представляет в налоговые органы Ьухгалтерскии баланс, иная предусмотренная законодательством РФ о налогах и сборах документация;
— перечень лиц, входящих в одну группу лиц с хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, с указанием основания вхождения таких лиц в эту группу;
— нотариально заверенные копии учредительных документов хозяйствующего субъекта.
Документы представляются на бумажном или электронном носителе. Документы, представленные на бумажном носителе, должны быть пронумерованы, прошиты и заверены подписью руководителя (исполняющего обязанности руководителя) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, иного осуществляющего функции указанных органов органа (организации), имеющего (имеющей) намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, или уполномоченного им лица. К заявлению должна быть приложена опись всех представленных документов.
Коммерческая, служебная или иная охраняемая законом тайна, содержащаяся в документах, не может служить основанием для отказа в их представлении антимонопольному органу. При этом заявитель должен указать исчерпывающий перечень документов, составляющих коммерческую тайну (за исключением документов, которые не могут являться коммерческой тайной в соответствии с законодательством РФ), служебную или иную охраняемую законом тайну.
Заявление, а также прилагаемые к нему документы должны быть составлены на русском языке. К документам, составленным на иностранном языке, должен быть приложен заверенный в установленном порядке перевод на русский язык (с проставлением апостиля компетентного органа государства, в котором этот документ был составлен).
Заявление и документы считаются представленными со дня их регистрации в антимонопольном органе.
В случае представления неполного комплекта документов антимонопольный орган в течение 10 календарных дней со дня его получения принимает мотивированное решение о несоответствии представленных заявления и (или) прилагаемых к нему документов установленным требованиям и возвращает заявление заказным письмом с уведомлением о вручении с приложением удостоверенной в установленном порядке копии такого решения. В этом случае заявление считается непредставленным, а заявитель вправе истребовать представленные вместе с заявлением о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции документы. Срок хранения антимонопольным органом представленных документов, в течение которого их можно истребовать, составляет 14 дней с даты получения заявителем указанного уведомления.
Если в ходе рассмотрения заявления антимонопольный орган придет к выводу о том, что действия, на осуществление которых в указанном заявлении испрашивается согласие антимонопольного органа, не являются государственной или муниципальной преференцией, антимонопольный орган принимает решение о том, что согласия антимонопольного органа на осуществление таких действий не требуется. Такое решение антимонопольный орган обязан принять не позднее 10 дней со дня поступления заявления, и в день принятия такого решения он обязан уведомить об этом заявителя.
Антимонопольный орган рассматривает заявление органа власти о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции в срок, не превышающий одного месяца с даты получения заявления.
По результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:
— о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, если она предоставляется в целях, предусмотренных Федеральным законом «О защите конкуренции», и ее предоставление не может привести к устранению или недопущению конкуренции;
— о продлении срока рассмотрения этого заявления, если в ходе его рассмотрения антимонопольный орган придет к выводам о том, что предоставление такой преференции может привести к устранению или недопущению конкуренции, либо о том, что такая преференция, возможно, не соответствует установленным названным Законом целям и необходимо получить дополнительную информацию. По указанному решению срок рассмотрения данного заявления может быть продлен не более чем на два месяца;
— об отказе в предоставлении государственной или муниципальной преференции, если государственная или муниципальная преференция не соответствует установленным указанным Законом целям или если ее предоставление может привести к устранению или недопущению конкуренции;
— о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции и введении ограничения на предоставление государственной или муниципальной преференции.
Решение антимонопольного органа, принимаемое по результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции, должно быть мотивированным.
Решение о даче согласия на предоставление преференции и введении ограничения на ее предоставление принимается антимонопольным органом для обеспечения соответствия государственной или муниципальной преференции указанным в рассматриваемом Законе целям и уменьшения ее негативного влияния на конкуренцию. При этом ограничения в отношении государственной или муниципальной преференции могут касаться:
— предельного срока предоставления государственной или муниципальной преференции;
— круга лиц, которым может быть предоставлена государственная или муниципальная преференция;
— размера государственной или муниципальной преференции;
— конкретных целей предоставления государственной или муниципальной преференции.