Материал: 4986
116
Хабаровского края действует другое правило: при его обнародовании достаточно издания распоряжения губернатора об опубликовании закона о внесении изменений в Устав; подпись высшего должностного лица не требуется. Все изменения, которые были внесены в Устав Хабаровского края, подписаны председателем Законодательной думы без дополнительной подписи губернатора Хабаровского края.
Необходимо обратить внимание на следующий момент. Большинство конституций, уставов не содержит так называемых укреплённых статей, которые изменяются в ещё более жёстком порядке (чем двумя третями голосов депутатов), либо инициатива их изменения влечёт пересмотр всех положений устава в целом. В то же время в некоторых регионах идут по другому пути. Он характерен в первую очередь для республик в составе Российской Федерации и направлен на подчёркивание их особого статуса как государств. Например, Конституция Республики Ингушетия предусматривает, что основы конституционного строя Республики Ингушетия, не могут быть изменены иначе как всенародным референдумом 177.
Согласно Конституции Республики Башкортостан, предложения о внесении изменений и дополнений в положения глав, касающихся основ конституционного строя Республики Башкортостан и порядка внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан, рассматриваются Государственным Собранием Республики лишь после поддержки их пятьюдесятью тысячами избирателей. Изменения и дополнения иных положений Конституции Республики Башкортостан производятся Государственным Собранием в общем порядке 178.
Конституция Республики Дагестан по аналогии с федеральной Конституцией ещё более расширяет перечень вопросов, которые не могут быть пересмотрены Народным Собранием республики. К ним отнесены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, поправки и пересмотр Конституции. При изменении этих глав Конституции созы-
177См. : Конституция Республики Ингушетия от 27.02.1994 г. (в ред. от 30.10.2011 г.) (ст. 15) // В сб. : Конституции республик в составе Российской Федерации. М. : Изд. Государственной Думы. Вып. 1. 1995.
178См. : Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 г. № ВС-22/15 (в ред. от 19.05.2011 г.) (ст. 124) // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан. 2003. 1(157). Ст. 3.
117
вается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Республики Дагестан, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от установленного числа его членов или выносится на референдум. При проведении референдума Конституция Республики Дагестан считается принятой, если за неё проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нём приняло участие более половины избирателей Республики Дагестан 179.
ВРеспублике Адыгея защищённые статьи находятся в гл. 1 «Основы конституционного строя», они могут быть пересмотрены законодательным органом; дополняется только условие – заключение Конституционного Суда Республики Адыгея 180.
ВУдмуртской Республике поправки к главам «Основы конституционного строя», «Защита прав и свобод человека и гражданина», «Конституционные поправки» принимаются не менее чем тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов законодательного органа – Государственного Совета Удмуртской Республики 181.
Законодательство субъектов Дальневосточного региона не устанавливает так называемых защищённых глав в своих уставах и конституции. Хабаровский край в их числе, хотя специфика принятия как самих уставов, конституции, так и поправок к ним имеется в каждом субъекте РФ, что и получило отражение в настоящем параграфе.
3.2 Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в разработке и рассмотрении
финансовых законопроектов
179 См. : Конституция Республики Дагестан от 10.07.2003 г. (в ред. от 3.11.2010 г.) (ст. 103) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. № 7. Ст. 503.
180См. : Конституция Республики Адыгея от 10.03.1995 г. (в ред. от 29.07.2011 г.) (ч. 2. ст. 110) // Ведомости ЗС (Хасэ) – Парламента РА. 1995. № 16.
181См. : Конституция Удмуртской Республики от 7.12.1994 г. (в ред. от 29.06.2011 г.) (ст. 71) // Известия Удмуртской Республики. 1994. 21 декабря.
118
Одним из наиболее важных показателей деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является его участие в бюджетном процессе. В настоящее время в России продолжают реализовываться меры по реформированию бюджетного процесса, направленные на повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами, совершенствуется правовая основа для осуществления среднесрочного бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. В Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2010 – 2012 годах» (от 25 мая 2009 г.) Президентом РФ обозначены основные задачи бюджетной политики на 2010 г. и дальнейшую перспективу. Было отмечено, что бюджетное планирование на среднесрочную перспективу осуществляется в ситуации, при которой сохраняются высокие риски продолжения глобального экономического кризиса. Подверглись критике решения, влекущие за собой рост неэффективных расходов, иждивенчество, консервацию сложившихся перекосов и дисбалансов, нарушение базовых бюджетных принципов и процедур. Также отмечено снижение ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за обеспечение эффективного расходования средств, для чего необходимо создание базы для расширения собственного доходного потенциала. В ряде субъектов РФ и муниципальных образований управление бюджетным процессом остаётся на низком уровне, игнорируются принципы бюджетирования, ориентированного на результат, отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов. Среди важнейших направлений намечено создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях, разработка показателей оценки качества такого управления 182. При регулировании бюджетного процесса региональные законодатели должны учитывать эти положения.
182 О бюджетной политике в 2010 – 2012 годах : бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 г. // Парламентская газета. 2009. № 28.
119
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что каждый субъект РФ имеет собственный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно, с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ (ч. 1, 3 ст. 26.13).
Разработка и исполнение бюджета – сложнейший процесс, в рамках которого действует множество участников, функции которых должны быть хорошо скоординированы, так как в бюджетном процессе большое значение имеют сроки подготовки, принятия, исполнения, принятия отчёта об исполнении. Статья 152 БК РФ устанавливает закрытый перечень субъектов бюджетного процесса, среди которых выделяются органы государственной власти и органы местного самоуправления 183. Региональные органы представлены высшим должностным лицом субъекта РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов РФ, устанавливаются Бюджетным кодексом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 152 БК РФ).
Как видим, процедура составления проектов региональных бюджетов в Бюджетном кодексе РФ детально не определена. Полномочия по организации бюджетного процесса на региональном уровне закреплены за органами государственной власти субъектов РФ. Как отмечается в юридической литературе, «низкая детальность федерального законодательного регули-
183 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 30.11.2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
120
рования правоотношений по составлению региональных бюджетов во многом обусловлена особенностями содержания работ по составлению проекта бюджета, сложной процедурой согласования расходных потребностей и доходных возможностей; закреплением полномочий по их осуществлению за исполнительной властью, а следовательно, кажущимся отсутствием потребности в чётком регулировании данных норм в законодательных актах; невозможностью применения унифицированного подхода к детальной организации составления проектов региональных бюджетов, поскольку сроки и содержание процедур составления проектов бюджетов в субъектах Федерации зависят от целого комплекса факторов социальноэкономического политического характера, индивидуальных практически для каждой отдельно взятой территории; рядом причин исторического характера (регулированием данных вопросов подзаконными актами в советский период, а также сложностью организации прозрачных процедур со- циально-экономического и финансового прогнозирования и планирования в период либерализации цен)» 184. Итак, порядок принятия бюджета устанавливается каждым субъектом самостоятельно. В каждом субъекте РФ приняты и действуют собственные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие данную процедуру 185.
Исходя из понятия бюджетного процесса, необходимо отметить, что оно отличается от понятия законодательного процесса по следующим основаниям. Во-первых, бюджетный процесс связан с принятием особого вида
184Клишина М. А. Составление проекта бюджета : проблемы и перспективы // Финансовое право. 2006. № 3. С. 132.
185См., напр. : О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае : закон Приморского края от 2.08.2005 г. 271-КЗ (в ред. от 6.10.2011 г.) // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2005. № 103; О бюджетном процессе в Амурской области : закон Амурской области от 31.08.2007 г. № 368-ОЗ (в ред. от 17.11.2011 г.) // Вестник губернатора и правительства Амурской области. 2007. № 12; О бюджетном процессе в Сахалинской области : закон Сахалинской области от 17.10.2007 г. № 93-ЗО (в ред. от 13.07.2011 г.) // Губернские ведомости. 2007. № 190 (2917); О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия) : закон Республики Саха (Якутия) от 26.12.2007 г. 525-З № 1095-III (в ред. от 15.12.2010 г.) // Якутские ведомости. 2007. № 102; О бюджетном процессе в Камчатском крае : закон Камчатского края от 24.10.2007 г. № 650 (в ред. от 9.09.2011 г.) // Официальные ведомости. 2007. № 112 – 119; О бюджетном процессе : закон Еврейской автономной области от 24.11.2004 г. № 373-ОЗ (в ред. от 14.11.2011 г.) // Собрание законодательства Еврейской автономной области. 2005. № 1; О бюджетном процессе в Магаданской области : закон Магаданской области от 7.12.2007 г. № 934-ОЗ (в ред. от 10.10.2011 г.) // Магаданская правда. 2007. № 139; О бюджетном процессе в Чукотском автономном округе : закон Чукотского автономного округа от 24.05.2002 г. № 31-ОЗ (в ред. от 26.09.2011 г.) // Ведомости. 2002. № 18 (88).