Материал: 4986

126

емых к введению с очередного финансового года; 7) расчёты распределения межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год; 8) проект программы предоставления бюджетных кредитов; 9) пояснительная записка, содержащая: а) основные направления бюджетной и налоговой политики края на очередной финансовый год; б) расчёты доходов краевого бюджета на очередной финансовый год по группам, подгруппам, классификации расходов бюджетов; в) обоснование расходов краевого бюджета на очередной финансовый год по разделам классификации расходов бюджетов; г) предложения по порядку индексации в очередном финансовом году (повышения) денежного содержания государственных гражданских служащих края, оплаты труда работников краевых государственных учреждений, стипендий, пособий и других обязательных выплат, производимых за счёт средств бюджета края.

Как видно из перечня документов, законодательство края имеет положительную тенденцию, так как в основном нацелено на перспективы развития: краткосрочные (до одного года) и среднесрочные (от трёх до пяти лет), что, безусловно, должно оказывать положительное влияние на качество разработки такого важного закона как бюджет.

Одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год губернатор вносит в Законодательную думу проекты краевых законов: 1) о бюджете территориального фонда на очередной финансовый год; 2) о признании утратившими силу и (или) приостановлении действия некоторых законов (статей законов) края, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году.

В этой связи хотелось бы отметить следующее. Субъектом, осуществляющим внесение проекта закона о бюджете, является высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. По поводу внесения данного вида инициативы существует мнение о том, что законодательная инициатива в этом случае является не только правом, но и обязанностью. «Если рассматривать законодательную инициативу как право какого-либо субъекта, то губернатор может и не воспользоваться предоставленным ему правом, и тогда субъект федерации останется без принятого и утверждённого бюджета, что недопусти-

127

мо и не соответствует законодательству» 194. Следует согласиться с данной точкой зрения. Например, согласно Закону Хабаровского края «О бюджетном процессе в Хабаровском крае» только губернатор Хабаровского края предоставляет в Законодательную думу края проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год 195. Никакой другой субъект законодательной инициативы не имеет права этого делать. Следовательно, внесение проекта бюджета субъекта РФ выступает именно обязанностью, осуществление которой регламентировано по срокам. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что законом субъекта Федерации утверждается не только его бюджет, но и отчёт об исполнении бюджета (п. «а» ч. 2 ст. 5), соответственно это также является его обязанностью, а не правом.

Губернатор края вносит в Законодательную думу Хабаровского края проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год не позднее 10 октября. Бюджетный кодекс предоставляет такое право законодателям субъектов РФ: изменение параметров планового периода бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда осуществляется в соответствии с законом субъекта РФ (п. 3 ч. 4 ст. 184.1). Таким образом, субъекты РФ в своём законодательстве могут корректировать сроки представления бюджета. Главное требование содержится в Бюджетном кодексе: высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вносят на рассмотрение законодательного органа проект закона субъекта РФ о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и проект закона субъекта РФ о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда в сроки, установленные законом субъекта РФ, но не позднее 15 октября текущего года (ст. 185). Соответственно законодателем Хабаровского края данные изменения осуществлены в правовых рамках.

194 Холодилова Е. А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (проблемы теории и практики) : дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2005. С. 106.

195См. : О бюджетном процессе в Хабаровском крае : закон Хабаровского края от 25.07.2007 г. № 133 (в ред. от 28.09.2011 г.) (ст. 5) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 8 (61).

128

Далее законопроект в течение суток со дня внесения в Законодательную думу края передаётся председателем Законодательной думы в постоянный комитет по бюджету и налогам для подготовки в течение 3 рабочих дней со дня внесения законопроекта заключения о надлежащем соответствии представленных документов закону. Если представленные материалы и документы не соответствуют предъявляемым требованиям, указанный законопроект подлежит возврату для доработки в правительство края. Доработанный законопроект о краевом бюджете на очередной финансовый год со всеми необходимыми материалами и документами должен быть представлен в Законодательную думу края в десятидневный срок со дня возврата законопроекта. Одной из особенностей принятия бюджета является проведение публичных слушаний по проекту закона о краевом бюджете на очередной финансовый год (а также по проекту отчёта об исполнении годового бюджета). В юридической литературе объясняется появление такой уникальной стадии правотворческого процесса, как выявление и учёт мнения населения тем, что «принципы демократии предполагают участие в создании законов не только органов публичной власти, но и граждан. Такое участие осуществляется в различных формах, одной из которых является всенародное обсуждение законопроектов» 196. А.А. Сергеев пишет: «Демократические механизмы, позволяющие широким слоям населения участвовать в процессе принятия законодательный актов, должны не только реализовывать важное конституционное право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства, но и обеспечивать соответствие законодательных решений интересам общества» 197. По мнению Р.Ф. Васильева, выработка основополагающих правил поведения не может осуществляться без учёта общественного мнения 198. Все эти утверждения, безусловно, правильны, однако законодательство Хабаровского края (и не только) с точки зрения проработанности, детализации этого вопроса оставляет желать лучшего. Приведём примеры.

196Законодательный процесс : понятие, институты и стадии : науч.-практич. пособие / под ред. Р. Ф. Васильева.

М. С. 118.

197Сергеев А. А. Проблемы демократизации законодательного процесса // Парламентские процедуры : проблемы России и зарубежный опыт : материалы научной конференции. 21 – 23 марта 2002 года. М., 2003. С. 316.

198Васильев Р. Ф. Важная форма влияния общественного мнения на законодательство субъектов РФ // Конституционное законодательство субъектов Российской Федерации : проблемы совершенствования и использования в преподавании : материалы научной конференции. 25 – 27 марта 1999 г. / отв. ред. С. А. Авакьян.

М., 1999. С. 101.

129

Порядок проведения публичных слушаний в Хабаровском крае регулируется Положением о публичных (общественных) слушаниях по проекту краевого бюджета на очередной финансовый год и отчёту об исполнении краевого бюджета, утверждённым Постановлением губернатора Хабаровского края ещё в 2005 году. Публичные слушания определены как форма реализации права населения (общественности) на участие в процессе принятия решений органами государственной власти Хабаровского края по общественно значимым вопросам. Установлены цели проведения публичных слушаний: информирование общественности и органов государственной власти о фактах и существующих мнениях по обсуждаемой проблеме, выявление общественного мнения по теме и вопросам, выносимым на публичные (общественные) слушания, осуществление связи, диалога органов государственной власти края с общественностью Хабаровского края, подготовка предложений и рекомендаций по обсуждаемой проблеме; оказание влияния общественности на принятие решения органами государственной власти края. Формами общественных слушаний являются: расширенное заседание коллегии министерства финансов края с участием представителей общественности, профсоюзных организаций края и СМИ; телерадиовещательные программы с участием представителей общественности и профсоюзных организаций края; форум на официальном сайте Правительства края в сети Интернет и др. Здесь возникают проблемы организационного характера: каким образом выявить мнение общественности, если в данном нормативном правовом акте не определён даже порядок информирования общественности о существующих проблемах? Информационный источник указан один – сеть Интернет, но, учитывая, что уровень компьютерной грамотности населения низок, непонятно, где ещё возможно получить информацию. Если обратиться к федеральному законодательству и сослаться на ст. 36 БК РФ, мы увидим требование обязательного опубликования в СМИ утверждённых бюджетов и отчётов об их исполнении. Но ведь при проведении публичных слушаний на этом этапе речь идёт о проекте бюджета. По этому поводу полноту представления информации о хо-

130

де исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах должны обеспечивать законодательные органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований. Законодательство Хабаровского края ничего не говорит об обязательности информировании общественности именно на этапе разработки краевого бюджета. Указанные формы общественных слушаний вряд смогут обеспечить выявление реального общественного мнения, так как представители, которые могут участвовать в публичных слушаниях, не будут представлять большинство населения края. В других субъектах РФ данный вопрос проработан более качественно. Например, законодательство Чукотского автономного округа предусматривает: «Публичные слушания открыты для представителей СМИ, общественности. Правительство Чукотского автономного округа обеспечивает официальное опубликование проектов окружного бюджета, годового отчёта об исполнении окружного бюджета за 30 дней до начала проведения публичных слушаний, при этом: проект окружного бюджета – не позднее 25 сентября года, предшествующего принятию проекта окружного бюджета на очередной финансовый год; проект годового отчёта об исполнении окружного бюджета – не позднее 20 марта года, следующего за отчётным финансовым годом. В течение 10 дней со дня опубликования проекта окружного бюджета, проекта годового отчёта об исполнении окружного бюджета заинтересованными гражданами и общественными организациями в адрес Думы Чукотского автономного округа могут направляться аргументированные замечания и предложения по проекту окружного бюджета, проекту годового отчёта об исполнении окружного бюджета. Информация о времени и месте проведения публичных слушаний передаётся через СМИ не позднее, чем за 20 дней до начала их проведения» 199. Из приведённого примера видно, что регулирование проведения

199 См. : О порядке подготовки и проведения публичных слушаний по проекту окружного бюджета, проекту годового отчёта об исполнении окружного бюджета в думе Чукотского автономного округа» : закон Чукотского автономного округа от 08.06.2007 г. № 55-ОЗ (в ред. от 10.10.2011 г.) (ст. 4 – 7) // Ведомости. 2007. № 23/2 (299/2).