Материал: 4986
121
закона, который принимается в обязательном порядке в каждом отдельном субъекте Российской Федерации ежегодно. Во-вторых, по объёму оно значительно шире законодательного процесса, так как включает в себя, кроме принятия закона о бюджете, дополнительные стадии, такие как исполнение, составление и утверждение отчёта о его исполнении.
Как было отмечено выше, в качестве участников бюджетного процесса выступают как органы законодательной (представительной) ветви власти, так и органы исполнительной власти. Одним из принципов бюджетного процесса является принцип разграничения бюджетной компетенции между органами различных ветвей власти, который подразумевает распределение полномочий, связанных с бюджетным процессом, между органами двух ветвей власти – законодательной и исполнительной. Как отмечается в юридической литературе, «принцип разграничения компетенции органов в бюджетном процессе есть не что иное, как специализация принципа разделения властей применительно к конкретному виду государственной деятельности – бюджетной деятельности в форме бюджетного процесса» 186.
Так, составление проекта бюджета и исполнение правового акта о бюджете относится к полномочиям исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение бюджета в качестве правового акта – к полномочиям представительных органов власти. Данное разграничение подтверждено множеством судебных решений, прежде всего Конституционного Суда РФ 187.
186Пешкова Х. В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. 2008. № 10.
187См., напр. : По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области : постановление Конституционного Суда РФ от 1.02.1996 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1; По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области : постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 г. № 19-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 1; По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова : постановление Конституционного Суда РФ от 22.01.2002 г. № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 3; По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского : постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 4; По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации : постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2006 г. № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 1; По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева,
122
Выделим особенности и проблемы участия высшего должностного лица субъекта РФ в разработке и рассмотрении финансовых законопроектов на примере Хабаровского края.
Бюджет Хабаровского края, как и любого другого субъекта РФ, составляется сроком на один год (очередной финансовый год) и утверждается в форме закона. Составление проекта краевого бюджета – исключительная прерогатива правительства Хабаровского края 188.
В юридической литературе сложилось мнение о том, что возложение задачи подготовки проекта бюджета (любого уровня) на органы исполнительной власти имеет под собой вполне определённые причины. Прежде всего, осуществление полномочий органов исполнительной власти носит непрерывный характер, в то время как органы законодательной (представительной) власти осуществляют свои полномочия в сессионном порядке. В силу специфики своей деятельности органы исполнительной власти должны оперативно решать практические вопросы государственной жизни, включая финансовые. Для выполнения стоящих перед ними задач эти органы наделены соответствующей компетенцией, что позволяет им получать в полном объёме информацию статистического, аналитического и иного характера и любые необходимые фактически данные. «Практика свидетельствует, что правительство всегда располагает самой точной информацией как о потребностях различных министерств, ведомств и иных органов исполнительной власти, так и о наиболее вероятных размерах их доходов. Полномочия по разработке проекта бюджета очень важны для органов исполнительной власти ещё и потому, что проект бюджета готовится ими «под себя» с учётом того, что исполнение утверждённого бюджета также относится к их полномочиям» 189.
Как известно, на федеральном уровне существует бюджетное послание Президента РФ, которое направляется Федеральному Собранию РФ не
В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа : постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 3.
188См. : О бюджетном процессе в Хабаровском крае : закон Хабаровского края от 25.07.2007 г. № 133 (в ред. от 28.09.2011 г.) (ч. 1. 2 ст. 2) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 8 (61).
189 Очерки конституционного права иностранных государств : учеб. и науч.-практич. пособие // отв. ред. Д. А. Ковачёв. М. : Спарк, 1999. С. 83.
123
позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК РФ). В нём определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. В субъектах РФ может просматриваться определённая аналогия.
В Постановлении правительства Хабаровского края «Об утверждении положения о министерстве экономического развития и внешних связей Хабаровского края» упоминается о ежегодном бюджетном послании губернатора Хабаровского края» 190. На данное министерство возложена обязанность организации представления ежегодного бюджетного послания губернатора края Законодательной думе Хабаровского края. Больше никаких упоминаний о бюджетном послании губернатора в законодательстве края нет. Как свидетельствует практика, за время существования должности губернатора в Хабаровском крае ни разу такого документа составлено не было, то есть в Хабаровском крае отсутствует практика составления бюджетных посланий.
Примечательно, что в последнее время в науке было высказано мнение о необходимости закрепления всеми субъектами РФ положения об обязательном ежегодном бюджетном послании главы субъекта РФ в ряду основных, неотъемлемых положений его бюджетного законодательства 191.
Здесь необходимо согласиться с П.И. Евсеевым в том, что «бюджетное послание главы региона в качестве бюджетно-политического документа является оптимальной формой закрепления ближайших и перспективных целей бюджетной деятельности конкретного региона, определения стратегии бюджетно-правового регулирования, приоритетов в области доходов и налоговой политики, ориентиров политики расходования бюджетных средств, политики субъекта РФ в сферах кредитов, регулирования цен, тарифов и инвестиций, находящихся в пределах их полномочий, направлений развития и совершенствования межбюджетных отношений в субъекте
190Об утверждении положения о министерстве экономического развития и внешних связей Хабаровского края : постановление правительства Хабаровского края от 29.09.2011 г. № 319-пр. // Собрание законодательства Хабаровского края. 2011. № 9 (110).
191См. : Пешин М. Л. Бюджетный процесс в субъекте РФ (региональный аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 20.
124
РФ, определения подхода субъекта к решению вопросов его государственного долга и прочего» 192.
Бюджетное послание, с нашей точки зрения, имело бы существенное значение: во-первых, по качеству составленного бюджетного послания можно вполне судить о качестве работы высшего должностного лица субъекта РФ; во-вторых, это явилось бы дополнительной формой его взаимодействия с законодательным органом; в-третьих, позволило бы определять бюджетную политику на более долгий период; в-четвёртых, оперативно вносить изменения в планы развития субъекта РФ.
Непосредственное составление проекта краевого бюджета осуществляет министерство финансов Хабаровского края на основании следующих документов: 1) прогноз социально-экономического развития края; 2) основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; 3) среднесрочный финансовый план; 4) реестра расходных обязательств края. Подготовка проекта краевого бюджета имеет жёсткие сроки представления. Министерство финансов края обязано представить первоначальный вариант текстовой части проекта краевого закона о краевом бюджете на очередной финансовый год и текстовой части приложений к нему на бумажном и электронном носителях в Управление по законотворчеству и взаимодействию с Законодательной Думой и Федеральным Собранием Российской Федерации не позднее чем за 5 рабочих дней до рассмотрения правительством края проекта краевого закона о краевом бюджете в целях принятия решения о его внесении в Думу, но не позднее 1 сентября текущего года. Управление по законотворчеству в течение 5 рабочих дней готовит заключение на представленный проект краевого закона о краевом бюджете на предмет отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, соблюдения правил юридической техники и направляет его в министерство финансов. Министерство финансов Хабаровского края в течение 2 дней знакомится с предложениями и замечаниями, содержащимися в заключении
192 Евсеев П. И. Некоторые вопросы развития бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 10.
125
Управления по законотворчеству и, в случае согласия с ними, вносит в проект краевого закона соответствующие изменения. В случае несогласия исполнителя с заключением Управления по законотворчеству исполнитель уведомляет полномочного представителя губернатора края о необходимости проведения совещания в целях выработки единой позиции с участием соисполнителей, Управления по законотворчеству и представителей заинтересованных краевых органов исполнительной власти. Министерство финансов дорабатывает проект краевого закона с учётом позиции, выработанной на совещании, и не позднее 2 рабочих дней до дня внесения проекта краевого закона в Думу направляет согласованный проект краевого закона о бюджете в Управление по законотворчеству, которое в случае необходимости вносит в представленные документы уточнения редакционного характера. На этой стадии бюджетного процесса у губернатора Хабаровского края есть существенное полномочие: он может принять решение о сокращённых сроках подготовки краевого закона о бюджете 193. В этом случае министерство финансов совместно с Управлением по законотворчеству дорабатывает представленные документы для внесения их в Законодательную думу. Учитывая сложность и важность представляемого проекта закона о бюджете, расширяется перечень представляемых губернатором в Законодательную думу края документов. Одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год представляются: 1) предварительные итоги социально-экономического развития края за истекший период текущего года и ожидаемые итоги социальноэкономического развития края за текущий год; 2) прогноз социальноэкономического развития края; 3) среднесрочный финансовый план; 4) оценка ожидаемого исполнения краевого бюджета за текущий финансовый год; 5) проект структуры государственного долга края с указанием объёма обязательств на первый и последний день очередного финансового года; 6) проекты методик распределения межбюджетных трансфертов, предполага-
193 Об обеспечении взаимодействия министерств Хабаровского края и иных органов исполнительной власти Хабаровского края с Законодательной думой Хабаровского края и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в сфере законопроектной деятельности : постановление губернатора Хабаровского края от 31.03.2011 г. № 31 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2011. № 3 (104).