Материал: 4986
106
всего процедура принятия нового устава или конституции субъекта совпадает с процедурой внесения изменений и дополнений. Например, Устав Еврейской автономной области определяет, что поправки в Устав вносятся законами области, принимаемыми в порядке, установленном для принятия настоящего Устава 159. Устав Камчатского края устанавливает одинаковый порядок для принятия самого Устава и для внесения в него поправок 160. Устав Чукотского автономного округа тоже не различает порядок принятия Устава и закона о внесении изменений в Устав Чукотского автономного округа, определяя для них одинаковую процедуру 161. Аналогичны нормы законодательства Приморского края 162. Однако есть субъекты Российской Федерации, которые данные процедуры различают. Например, Регламент Законодательного собрания Амурской области детально регулирует порядок принятия Устава (Основного закона) Амурской области и порядок внесения в него изменений 163.
Принятие нового устава подразумевает изменение его полностью, включая содержательную сторону и его реквизиты, а также отмену ранее действовавшей редакции. Изложение устава в новой редакции предполагает изменение содержательной стороны. Реквизиты остаются прежними. Изложение в новой редакции предусматривает лишь систематизацию вносимых изменений и дополнений, когда отсутствует кардинальное изменение системы органов государственной власти, основ взаимоотношений субъектов права на территории региона.
Подобные нормы согласуются с требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
159 См. : Устав Еврейской автономной области от 8.10.1997 г. № 40-ОЗ (в ред. от 28.09.2011 г.) (ст. 44) // Биробиджанер штерн. 2008. № 93, № 94.
160См. : Устав Камчатского края от 4.12.2008 г. № 141 (в ред. от 14.11.2011 г.) (ст. 42, 43) // Официальные Ведомости. 2008. № 199 – 200.
161См. : Устав Чукотского автономного округа от 29.10.1997 г. (в ред. от 20.10.2011г.) (гл. XVII) // Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 1997 году. 1999.
162О Регламенте Законодательного собрания Приморского края : постановление Законодательного собрания Приморского края от 07.08.2002 г. № 36 (в ред. от 15.11.2011 г.) // Собрание законодательства Приморского края. 2002. № 3.
163См. : О Регламенте Законодательного собрания Амурской области : постановление Законодательного собрания Амурской области от 18.04.2008 г. № 2/136 (с изм. от 28.04.2011 г.) (гл. 16) // Вестник губернатора и правительства Амурской области. 2008. № 18.
107
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 1 ст. 5 которого закрепляет: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:
а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему...»
Необходимо отметить следующее. Федеральное законодательство допускает некоторое неравенство субъектов РФ, в частности уставы принимаются только законодательным органом, а конституции (в республиках) могут приниматься иным путём, например на референдуме. Думается, что это не совсем корректно, поскольку субъекты РФ являются равноправными и конституции (уставы) обладают одинаковой юридической силой.
Внесение изменений и дополнений в конституцию, устав осуществляется путём принятия закона. Федеральное законодательство вопрос об участии высшего должностного лица в рассмотрении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в процессе по внесению и принятию изменений и дополнений в конституцию (устав) субъекта обходит стороной. Всё отдаётся на самостоятельное регулирование субъектам Российской Федерации.
Региональная практика в части установления процедуры изменения конституций, уставов с участием высшего должностного лица субъекта РФ достаточно разнообразна. Относительно самого законодательного процесса по внесению изменений и дополнений в конституции, уставы субъектов РФ подразделяются на две группы: в одних высшее должностное лицо имеет право законодательной инициативы по внесению изменений в устав субъекта РФ, но не имеет право вето; в других высшее должностное лицо обладает и правом законодательной инициативы, и правом вето на закон о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта РФ.
Примером первой группы уставов служат уставы Пензенской и Свердловской областей, предоставляющие право законодательной инициативы по внесению изменений в устав губернаторам. Главное требование – принятие 2/3 голосов, после чего закон отправляется на подписание и опубли-
108
кование. Право вето не предусмотрено. Губернатору, таким образом, отведена пассивная роль при окончательном решении судьбы закона 164.
Законодательство субъектов Дальневосточного региона по-другому решает этот вопрос: Президент Республики Саха (Якутия) и губернаторы (высшие должностные лица) иных субъектов дальневосточного региона наделены правом законодательной инициативы и правом вето на закон о внесении в уставы (конституцию) 165. Таким образом, при внесении изменений и дополнений в устав высшему должностному лицу отводится активная роль. При внесении изменений в Устав Хабаровского края существуют некоторые особенности. Во-первых, круг субъектов по внесению предложений в Законодательную думу об изменениях в Устав Хабаровского края ýже по сравнению с кругом субъектов законодательной инициативы по внесению обычных законопроектов. Однако губернатор Хабаровского края наделён данным видом законодательной инициативы. Губернатор может вносить законопроекты о внесении изменений в Устав, а также поправки к данным законопроектам, принятым в первом чтении. Учтено, что до принятия законопроекта в первом чтении губернатор вправе в любое время отозвать свою законодательную инициативу, направив председателю думы письменное заявление об этом. При внесении законопроекта о внесении изменений в Устав края применяется процедура, аналогичная внесению обычных законопроектов при наличии всех требований к законопроекту. Принимаются данные изменения в трёх чтениях.
164См. : Устав Пензенской области от 10.09.1996 г. (в ред. от 28.02.2011 г.) (ч. 3. ст. 38) // Пензенские вести. 1996. № 133 – 134; Устав Свердловской области от 23.12.2010 г. (в ред. от 09.11.2011 г.) (ч. 2. ст. 117) // Собрание законодательства Свердловской области. 2010. № 12.
165См. : Устав (Основной Закон) Амурской области от 16.11.1995 г. (в ред. от 01.04.2011 г.) (ч. 2 ст. 80) //
Амурская правда. 1995. № 295 – 296; О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» : конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 г. 15-з № 361-II (в ред. от 24.04.2003 г.) (ч. 2 ст. 11) // Якутские ведомости. 2002. № 24; Устав Еврейской автономной области от 08.10.1997 г. № 40-ОЗ (в ред. от 28.09.2011 г.) (ч. 6 ст. 44) // Биробиджанер штерн. 2008. № 93, № 94; О законодательной деятельности в Сахалинской области : закон Сахалинской области от 3.04.2000 г. № 168 (в ред. от 13.07.2011 г.) (ст. 22) // Губернские ведомости. 2000. № 67 (969); Устав Камчатского края от 4.12.2008 г. (в ред. от 14.11.2011 г.) (ст. 28, 43) // Официальные ведомости. 2008. № 199 – 200; О Магаданской областной думе : закон Магаданской области от 10.06.2002 г. № 258-ОЗ (в ред. от 19.06.2011 г.) (ст. 44) // Магаданская правда. 2002. № 079; Устав Чукотского автономного округа от 28.11.1997 г. (в ред. от 10.10.2011 г.) (2 ст. 64) // Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 1997 году. 1999.
109
При рассмотрении законопроекта в первом чтении Дума заслушивает доклад губернатора, явившегося субъектом инициативы или его полномочного представителя по каждому изменению в Устав края. По данному вопросу имеют право выступить депутаты, а также непосредственные разработчики данного законопроекта.
Второй особенностью принятия изменений в Устав Хабаровского края является следующее: законопроект считается принятым в первом чтении, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы. Если законопроект не принят в первом чтении и не отклонён, об этом делается соответствующая запись в протоколе заседания Думы. Законопроект, по которому дважды на заседании Думы не принято решение о принятии либо отклонении, снимается с дальнейшего рассмотрения Думы. Повторное внесение законопроекта в прежней редакции допускается не ранее шести месяцев со дня снятия его с рассмотрения Думы.
После принятия законопроекта в первом чтении он направляется субъектам законодательной инициативы для внесения поправок. Если инициатором изменений выступает губернатор Хабаровского края, то происходит тот же порядок, как при рассмотрении обычных законопроектов, то есть составляется таблица поправок, которая подписывается полномочным представителем губернатора и прилагается к письму губернатора. Если же губернатор края не выступал инициатором поправок, тогда копии поправок (в виде таблицы) от других субъектов законодательной инициативы обязательно направляются полномочному представителю губернатора для ознакомления. Субъект права законодательной инициативы, внёсший поправки к законопроекту, вправе отозвать их до принятия решения постоянного комитета, письменно уведомив об этом председателя постоянного комитета. Третья особенность принятия изменений в Устав относится к этой стадии рассмотрения. На заседании постоянного комитета может быть принято решение рекомендовать Думе принять законопроект в качестве закона края в случае поступления к заседанию Думы письма губернатора края, в котором он не возражает против рассмотрения указанного законопроекта в третьем чтении. На основании решения постоянного комитета вопрос о рассмотрении законопроекта в третьем чтении включается в
110
проект повестки дня заседания Думы. Законопроект, подготовленный ко второму чтению, с таблицами поправок направляется председателем Думы губернатору края не позднее, чем за восемь дней до дня заседания Думы для дачи замечаний по данным поправкам, которые будут рассмотрены на внеочередном заседании Думы, если они поступили в Думу не позднее трёх рабочих дней до дня заседания Думы.
В начале второго чтения законопроекта на заседании Думы с докладом выступает представитель постоянного комитета Думы, ответственного за подготовку данного законопроекта. Докладчик сообщает о поправках, поступивших в постоянный комитет, и о результатах их рассмотрения. Если имеются возражения против поправок, то предоставляется слово для их краткого, до трёх минут, обоснования, после чего проводится голосование о принятии данных поправок. Поправка считается принятой, если за неё проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы. Третье чтение проходит в таком же порядке, как и рассмотрение обычных законов. Процедура участия губернатора Хабаровского края в рассмотрении изменений в Устав Хабаровского края в третьем чтении аналогична рассмотренной выше, что свидетельствует об активном участии высшего должностного лица на каждой стадии.
Четвёртой особенностью является то, что краевой закон о внесении изменений в Устав края считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы. Таким образом, при рассмотрении законопроекта об изменения в Устав требуется две трети голосов от установленного числа депутатов в каждом чтении.
Согласно ч. 3 ст. 105 Регламента Законодательной думы Хабаровского края, если краевой закон не принят, об этом делается соответствующая запись в протоколе заседания Думы. Законопроект, который дважды на заседании Думы не был принят, снимается с дальнейшего рассмотрения Думы.
Выше было отмечено, что законодательство Хабаровского края предоставляет губернатору использовать право вето на законы о внесении изменений в Устав Хабаровского края. Таким образом, при рассмотрении губернатором законов об изменении Устава порядок аналогичен порядку прохождения обычных законов, что является пятой особенностью и указы-