Материал: 4986
96
её создания – выработка согласованных предложений в виде единого текста соответствующих разделов, глав, статей обсуждаемого проекта нормативного правового акта. В случае невозможности выработать единый текст, согласительная комиссия составляет протокол разногласий. Решения согласительной комиссии принимаются путём голосования. Решение считается принятым при согласии большинства делегированных от каждой из сторон членов комиссии. Члены комиссии, не согласные с решением (протоколом разногласий), вправе высказать особое мнение, которое приобщается к решению (протоколу разногласий) согласительной комиссии. Решение согласительной комиссии или протокол разногласий рассматриваются Законодательным собранием. В случае преодоления разногласий, на голосование ставится проект нормативного правового акта или его отдельные разделы, главы, статьи (пункты или подпункты статьи) в редакции, предложенной согласительной комиссией. Внесение изменений в одобренное Законодательным собранием решение согласительной комиссии не допускается. Как видим, законодательство различных субъектов по-разному определяет роль согласительных комиссий и соответственно принятых ими решений. Регламент Законодательной думы Хабаровского края предусматривает возможность создания согласительной комиссии при принятии закона и устанавливает правило: временные и согласительные комиссии избираются из числа депутатов в составе председателя и членов комиссии открытым голосованием большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании думы. К работе временных и согласительных комиссий с правом совещательного голоса могут привлекаться учёные и специалисты. При принятии постановления о создании временной или согласительной комиссии дума должна наделить её соответствующей компетенцией. При подготовке законопроектов временная или согласительная комиссия выполняет функции постоянного комитета, ответственного за подготовку законопроекта. Порядок работы временной или согласительной комиссии определяется ею самостоятельно (ст. 47, 48). Согласно правилам о создании комиссии, губернатор края может направлять своих представителей для работы в указанной комиссии с правом совещательного голоса. Необходимо отметить, что данный вариант преодоления разногласий при
97
принятии закона, как правило, не используется. Примеры по созданию таких комиссий немногочисленны и относятся к стадии преодоления разногласий в период второго и третьего чтений в Законодательной думе 148, на стадии одобрения такой способ преодоления разногласий, как создание согласительной комиссии, отсутствует.
Таким образом, преодоление разногласий между законодательным органом и высшим должностным лицом Хабаровского края чаще всего осуществляется путём второго способа, то есть направления закона на рассмотрение в постоянный комитет, который является ответственным за законопроект. На заседании этого комитета (комиссии) губернатор края в лице своего полномочного представителя может выражать своё мнение и пользоваться правом совещательного голоса. В случае несогласия губернатора со всем законом, комитет (комиссия) выносит одно из решений:
1)одобрить краевой закон в ранее принятой редакции;
2)принять постановление о признании утратившим силу постановления Законодательной думы края о принятии краевого закона (отклонённого губернатором края).
О дате и времени проведения заседания думы сообщается губернатору края. Законодательная дума Хабаровского края на заседании может проголосовать за одобрение краевого закона в ранее принятой редакции, но для этого необходимо, чтобы проголосовало не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, или за принятие постановления о признании утратившим силу постановления Законодательной думы края о принятии краевого закона (тогда закон считается непринятым и вето губернатора удовлетворённым). Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательной думы края.
В случае если губернатором края вместе с мотивированным заключением о возврате краевого закона на повторное рассмотрение Законодательной думы края предложены поправки и дополнения, то комитет (комиссия) выносит одно из следующих решений: 1) одобрить краевой закон в редак-
148 О создании временной комиссии : постановление Законодательной думы Хабаровского края от 30.11.2005 г. № 2695 // Документ опубликован не был.
98
ции, предложенной губернатором края; 2) одобрить краевой закон в ранее принятой редакции; 3) одобрить краевой закон с учётом отдельных предложений губернатора края.
Повторное рассмотрение краевого закона Законодательной думой начинается с выступления губернатора края либо его полномочного представителя. Первым ставится на голосование предложение одобрить краевой закон в редакции, предложенной губернатором края. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательной думы края.
Если первое предложение не принято, на голосование ставится вопрос об одобрении краевого закона в ранее принятой думой редакции. Решение в этом случае считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов Законодательной думы края. В случае если не принято ни одно из предыдущих решений, Законодательная дума края проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной губернатором края. Перед каждым голосованием слово предоставляется губернатору либо его полномочному представителю. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов думы. Краевой закон считается одобренным с учётом отдельных предложений губернатора, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательной думы Хабаровского края.
Особенностью участия губернатора Хабаровского края на этой стадии законодательного процесса является следующее. Краевой закон вновь направляется губернатору, который в течение десяти рабочих дней может снова вернуть его с мотивированным заключением (поправки и дополнения губернатор края вновь вносить не имеет права) на повторное рассмотрение Законодательной думы края.
В случае если при повторном рассмотрении краевого закона с учётом внесённых в него предложений губернатора края за него не проголосовало более половины от установленного числа депутатов, данный краевой закон
99
направляется в постоянный комитет или комиссию думы для доработки текста и последующего внесения его на заседание думы.
Заключительное слово тоже предоставляется губернатору края либо его полномочному представителю.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закон субъекта РФ, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонён высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. В Хабаровском крае этот срок равен четырнадцати календарным дням (ст. 32 Устава Хабаровского края).
Несмотря на некоторое разночтение регламентарных правил, установленных субъектами Федерации для урегулирования рассматриваемого вопроса, главным остаётся то, что наличие разногласий между законодательным органом и высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) предполагает применение согласительных процедур. С их помощью нередко удаётся выработать компромиссные варианты решений и принять закон в том виде, в каком он устраивает обе стороны – законодательную и исполнительную власти. Однако есть момент этой стадии законодательного процесса, который требует уточнения. Например, если губернатор Хабаровского края не обнародовал закон и не отклонил закон, принятый Законодательной думой, считается ли закон принятым? Ещё до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по данному вопросу в 1996 г. было вынесено Постановление Конституционного Суда РФ. В обращении администрации Читинской области оспаривалось право законодательного органа Читинской области считать принятым и опубликовывать закон без подписи и без отклонения высшим должностным лицом, а только за подписью руководителя законодательного органа. Суд вынес постановление о несоответствии норм Устава Читинской области Конституции Российской Федерации. Наряду с дан-
100
ным Постановлением, было особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука по данному вопросу, который выразил противоположную точку зрения. Судья посчитал порядок, установленный Читинской думой оправданным, так как оспариваемые отдельные положения Устава – Основного Закона Читинской области не являлись по своему характеру и природе конституционными и не нашли разрешения в Конституции Российской Федерации, и, кроме того, на тот момент отсутствовали необходимые федеральные законы, принятие которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, поэтому положения Устава Читинской области не могли быть проверены на соответствие их конституционному принципу разделения властей 149. Однако и после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ситуация до конца так и не разрешилась. Указанный закон установил обязанность обнародования закона субъекта РФ высшим должностным лицом, однако не уточнил, как поступать, если закон оставлен высшим должностным лицом без движения (без рассмотрения). Законодательство Хабаровского края также не даёт ответа на этот вопрос. По мнению автора, в случае если принятый законодательным органом государственной власти субъекта РФ закон оставлен без движения, должно действовать правило, согласно которому данный закон обретает статус, какой он мог бы иметь в случае подписания высшим должностным лицом. Следующий этап после подписания закона высшим должностным лицом – его обнародование. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также законодательство субъектов РФ используют термины «обнародование» и «опубликование».
Например, в Хабаровском крае, как было отмечено выше, губернатор обязан обнародовать краевой закон, удостоверив обнародование закона
149 По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области : постановление Конституционного Суда РФ от 1.02.1996 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1.