бюджета в него будут закладываться условные суммы поступлений от этих налогов.
Второе условие сразу же было введено в практику согласования исходной базы бюджетов регионов по доходам, тогда как к соблюдению первого удалось подойти вплотную только в 1998 г. с принятием соответствующих нормативных документов и через подписание соглашений с администрациями регионов Российской Федерации «Об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания помощи бюджету субъекта РФ из федерального бюджета».
Регион признавался «особо нуждающимся», если его собственных доходов и дополнительных бюджетных средств, полученных из федерального бюджета, оказывалось недостаточно для финансирования текущих расходов.
Распределению между регионами «нуждающимися в поддержке» подлежало 68,18 % средств ФФПР.
Доля каждого региона определялась следующим образом:
1.Для каждого региона, нуждающегося в поддержке, исчислялась условная сумма трансферта, равная произведению 85 % разницы между среднедушевым федеральным налоговым доходом на душу населения в регионе и средним значением аналогичной величины по РФ начисленным на население региона.
2.Общая сумма условных трансфертов по всем регионам, нуждающимся в поддержке, приравнивалась к 100 %.
3.Доля каждого региона исчислялась как частное от отделения условной суммы трансферта данному региону на общую сумму условных трансфертов.
Статусу «особо нуждающихся» соответствовали по методике те регионы, у которых сумма условных доходов оказывалась меньше 95 % их плановых расходов на 1993 г. В целях дополнительной поддержки подлежало распределению 31,82 % от ФФПР, доля каждого претендента исчислялась пропорционально удельному весу условной суммы трансферта в их общей сумме. При этом условный трансферт рассчитывался как 95 % разницы между величиной, равной 95 % от плановых расходов бюджета региона, и условной суммой его доходов с учетом трансферта, полученного им как регионом, отвечающему первому статусу.
Чтобы найти плановую сумму трансферта региону, нуждающемуся в поддержке, следовало умножить его долю на величину, равную 15 % плановых поступлений от НДС в консолидированный бюджет РФ (68,18 %
46
от ФФПР). Сумма трансферта «особо нуждающемуся» субъекту РФ определялась умножением его доли на величину, равную 7 % плановых поступлений от НДС в консолидированный бюджет РФ (31,82 % от ФФПР).
Данная методика сохранилась на 1995 год. Среднедушевой федеральный налоговый доход был заменен среднедушевым доходом из всех источников, а вместо постоянных 85 % был принят повышающий (если выше единицы) или понижающий (если ниже единицы) коэффициент расходов.
В 1995 г. ФФПР был разделен между регионами, «нуждающимися в поддержке» и «особо нуждающимися в поддержке», в соотношении 56,04% к 43,96 %, Эти пропорции были установлены на основе расчетных сумм финансовой помощи (трансфертов), исчисленных по данным базового года отдельно по всем регионам, «нуждающимся в поддержке», и по всем регионам, «особо нуждающимся в поддержке».
Для повышения заинтересованности регионов, имеющих право на получение трансфертов, в наиболее полной мобилизации собственных ресурсов и рациональном их использовании, в расчетах использовался понижающий коэффициент 0,95 (по показателям: среднедушевой бюджетный доход всех регионов РФ и среднедушевые бюджетные текущие расходы по экономическому району), а также поправочный коэффициент расходов как отношение среднедушевых бюджетных текущих расходов по экономическому району к среднедушевому бюджетному доходу по всем регионам РФ.
С 1995 г. методика стала значительно объемнее. В ней подробно разъяснялся порядок расчета исходной базы по доходам и расходам бюджетов peгионов, используемой при определении доли каждого региона в ФФПР. Если в 1994 – 1995 гг. в качестве общего базового был принят 1993 г., то в последующие годы доходы и расходы опирались на разные базовые годы. В 1996 г. доходы определялись на основе ожидаемой оценки поступлений налогов и доходов в бюджеты субъектов РФ в 1995 г. и с учетом проектировок основных экономических показателей на 1996 г., используемых в расчетах по отдельным доходным источникам. Расходы – исходя из сумм планируемых расходов по годовому отчету об исполнении бюджетов регионов за 1991 г., уменьшенных на отдельные виды расходов, и увеличенных после корректировки разницы на индексы-дефляторы (доведение заработной платы и материальных затрат поэтапно до уровня 1994, 1995 и 1996 гг.), на дополнительные расходы, предусмотренные законодательством РФ в 1996 г. В 1997 г. расчет долей трансфертов по
47
доходам производился на базе отчетных данных 1995 г. в условиях 1997 г. (изменение налогового и бюджетного законодательства); расходы определялись на базе отчетных данных 1991 г., доведенных до 1995 г. через индексы роста цен и с учетом дополнительных расходов, вызванных решениями, принятыми за этот период на федеральном уровне, а также с пересчетом на условия 1997 г. (с учетом невозмещенных затрат на содержание переданных в муниципальную собственность объектов жилья
исоцкультбыта, передаваемые регионам функций, ранее осуществляемых за счет федерального бюджета). Исходная база 1998 г. рассчитывалась аналогично методике предыдущего года, только за базовый год по доходам был принят 1996 г., и до него путем индексации доводились отчетные данные 1991 г. по расходам. В 1998 г. в целях определения сопоставимой базы для всех регионов и учета реальных возможностей отдельно взятых регионов по привлечению доходов в местные бюджеты, фактические поступления 1996 г. корректировались на прирост недоимки но отдельным видам налогов.
Практика выравнивания бюджетной обеспеченности по доходам до среднероссийского уровня вызвала немало объективных замечаний со стороны субъектов РФ. Оказалось, что некоторые густонаселенные и относительно развитые экономически западные регионы страны получали финансовую помощь из фонда дважды: и по первому, и по второму статусам. В то же время северные и дальневосточные регионы с сырьевой
ивоенно-промышленной ориентацией, огромной площадью и низкой плотностью населения имели душевой бюджетный доход выше среднего, и, соответственно, при наличии дефицита в бюджете текущих расходов, могли претендовать на трансферты только как «особо нуждающиеся». Складывалась парадоксальная ситуация, при которой просто «нуждающийся в поддержке» регион получал долю в общем фонде большую, чем «особо нуждающийся».
Всвязи с этим в 1997 – 1998 гг. претендующие на свою долю трансфертов субъекты РФ делились на три группы. Таким образом, среднегрупповой показатель бюджетной обеспеченности по доходам пришел на смену среднероссийскому. Новая группировка учитывала как их географическое положение, так и факторы, в наибольшей степени влияющие на доходы и расходы бюджетов.
В1997 г. в первые две группы включались северные регионы, где удельный вес населения, проживающего в районах Крайнего Севера, превышал 20 % и имелись следующие факторы:
48
-отдаленность от центральных районов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного и автомобильного сообщения;
-более длительный отопительный сезон из-за климатических условий;
-ограниченные сроки завоза товаров и степень охвата населения, проживающего в этих условиях.
Первая группа, в отличие от второй, характеризовалась степенью охвата населения, проживающего в условиях ограниченных сроков завоза товаров, не ниже 50 %.
В 1998 г. отнесение к первой и второй группам производилось на основе трех вышеуказанных факторов, но без учета удельного веса населения, проживающего в районах Крайнего Севера. В третью группу в 1997 – 1998гг. включались все прочие регионы, не вошедшие в первую и вторую группы.
Базовое условие исключения регионов из числа претендентов на получение трансфертов – наличие превышения их расчетных сумм доходов над расходами (согласно методике МФ РФ) – оставалось неизменным с 1994 г. Однако условия получения регионами первого или второго статусов изменились.
Если в 1996 г. было решено направить 65,79 % ФФПР регионам, «нуждающимся в поддержке», и 34,21 % - регионам, «особо нуждающимся
вподдержке», то в 1997 г. утверждаемые законом доли устанавливались от общей суммы фонда. В методике 1997 г. статус региона, «особо нуждающегося в поддержке», был заменен на статус региона, «нуждающегося в дополнительной поддержке». Право на первый статус получали те регионы, у которых душевой бюджетный доход меньше среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе, если объем их доходов не превышает объем расходов. Право на второй статус получали те регионы, у которых расчетный объем расходов более чем на 10 % превышал объем доходов с увеличением его на недостающую сумму до среднедушевого дохода (первый статус). Несмотря на то что федеральный закон уже не разделял регионы по статусам, порядок определения долей и исчисления сумм фактических трансфертов попрежнему опирался на предполагаемое разделение фонда на две части.
В 1997 г. в методику были включены два момента. Первый официально устанавливал процедуру расчета МФ РФ исходных данных, включаемых в сумму трансфертов. Второй касался замещения части (в пределах сумм исчисленных трансфертов) повышения норматива отчислений НДС, в целях сокращения встречных финансовых потоков и своевременного зачисления средств в бюджеты регионов.
49
Методика 1998 г. в своем проекте предусматривала ФФПР без распределения его на конкретные цели и фонд поддержки здравоохранения, средства которого должны иметь строго целевое назначение. Этот момент не был включен в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 г.», однако было разрешено субъектам РФ в случае необходимости направлять на пополнение доходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования часть средств, поступающих из ФФПР.
В 1998 г. статус региона не имел принципиального значения. Право на трансферт получал любой субъект РФ, не отвечавший базовому условию исключения регионов из числа претендентов.
Формула расчета условного трансферта для выравнивания душевого бюджетного дохода до средней величины по группе регионов отличалась в 1998 г. только пониженными поправочными коэффициентами по доходам и расходам (0,9). Но сам порядок определения расчетных трансфертов и окончательных долей регионов, подлежащих законодательному утверждению, усложнился. После двух первых этапов определялась доля каждого региона в общем объеме недостающих средств по всем субъектам РФ, получившим право на трансферты «по двум основаниям». Эта доля использовалась для исчисления предварительных сумм трансфертов (в сумме предварительные трансферты составляли проектируемый ФФПР без резерва). С учетом предварительных трансфертов выявлялись регионы, по которым имело место превышение 10 % лимита, а следовательно, им полагался резервный трансферт. Затем к предварительному трансферту и трансферту из резерва добавлялся трансферт, распределенный на третьем этапе.
Исключение четырех видов расходов при определении расчетных трансфертов аргументировалось в методике необходимостью их осуществления исходя из снижения затрат в ходе жилищно-коммунальной реформы, исключения неоправданных льгот, соблюдения строгой адресности в предоставлении социальных выплат и перехода на заявительный порядок получения детских пособий. Учитывалось, что выданные на возвратной и платной основе ссуды из федерального бюджета на северный завоз регионами не возвращены и ежегодно передаются на те же цели в управление администрациям субъектов РФ.
При всех положительных моментах методики 1998 г. в ней все же просматривалась «законодательно закрепленная» несправедливость, связанная с разной степенью выполнения заложенных в бюджет показателей финансовой поддержки, т.е. при общем уровне выполнения
50