включающих: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев
иобластей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Единство бюджетной системы основывалось на взаимодействии бюджетов всех уровней, осуществляемом через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение.
В1992 году с учетом перемен, происходящих в стране, – снижения государственного регулирования и либерализация цен, рост инфляции и изменение налогового законодательства и т.д., межбюджетные отношения носили специфический характер, поскольку бюджет Российской Федерации принимался на 1992 год частями, это накладывало отпечаток на взаимоотношения республиканского бюджета (РФ) с бюджетами национально-государственных и административно-территориальных образований. Так, законом РФ от 24 января 1992 года «О бюджетной системе Российской Федерации на I квартал 1992 года» Правительству Российской Федерации разрешалось в I квартале 1992 года передать в бюджеты национально-государственных и административнотерриториальных образований:
- часть доходов от налога на добавленную стоимость; - 50 процентов сумм акцизов на питьевой спирт, водку и ликеро-
водочные изделия; - остальные федеральные акцизы (за исключением акцизов на легковые
автомобили).
Также из республиканского бюджета Российской Федерации на I квартал 1992 года выделялись субвенции республиканским бюджетам республик в составе Российской Федерации и бюджетам автономных образований, в общем количестве 12 территорий, для финансирования расходов на социальную поддержку населения, не обеспеченных собственными финансовыми ресурсами.
Впрактику межбюджетных отношений 1992 года был введен принцип индивидуального согласования объемов финансовой помощи, оказываемой республиканским бюджетом РФ бюджетам национально-государственных
иадминистративно-территориальных образований.
Упорядочению межбюджетных отношений в Российской Федерации послужил также закон РФ «О краевом, областном Совете народных
41
депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 года. Нормы данного закона устанавливали что, в доходы краевого, областного бюджетов полностью зачисляются налоги и сборы и иные поступления в соответствии с законодательством РФ. Для сбалансированности краевого, областного бюджета из республиканского бюджета РФ могут предоставляться дотации, субсидии и субвенции.
С целью защиты бюджетов краев и областей, законом была установлена обязанность возмещать за счет республиканского бюджета Российской Федерации недостающие средства, в случае принятия органами государственной власти и управления Российской Федерации решений, повлекших увеличение расходов или уменьшение доходов краевого, областного бюджета.
Законом РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» были установлены правовые основы оказания централизованной финансовой помощи республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу. Законом были введены понятия и виды субвенций, условия их предоставления и использования, а также ответственность получателей в случае ее нецелевого использования. В оборот межбюджетных отношений вводились текущие субвенции, направляемые на финансирование текущих расходов и инвестиционные субвенции, направляемые на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством. Оба вида субвенций предназначались для выравнивания условий финансирования закрепленных за территориальными бюджетами общегосударственных социальных расходов и общегосударственных капитальных вложений.
Для предоставления субвенций в составе федерального бюджета образовывался Фонд субвенций, объем и распределение которого рассматривался и утверждался Верховным Советом РФ при постатейном рассмотрении и утверждении федерального бюджета.
Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятый 15 апреля 1993 года, определил права субъектов РФ и органов местного самоуправления на получение доходов в
42
соответствующие бюджеты и на расходование средств этих бюджетов, обязанности указанных органов власти по отношению к друг другу в бюджетном процессе и др. Данный закон впервые ввел понятие «минимального бюджета», «минимальных социальных и финансовых норм и нормативов», «закрепленных» и «регулирующих» доходов, «основные характеристики бюджета».
Впервые в законе была закреплена норма о том, что процессе бюджетного регулирования органы представительной власти вышестоящего уровня закрепляют за бюджетами нижестоящего территориального уровня полностью или в твердо фиксированной доле (процентах) на долговременной основе (не менее 5 лет) любые регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы. Другое новшество, закрепленное законом, – это право исполнительных органов на получение процентных или беспроцентных бюджетных ссуд из иных бюджетов в случае временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета.
Таким образом, первый этап развития межбюджетных отношений может быть охарактеризован как период стихийной децентрализации межбюджетных отношений. В эти годы еще продолжала существовать система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Региональные и местные бюджеты, по существу, представляли собой продолжение федерального бюджета, а система межбюджетных отношений отличалась жесткой централизацией финансовых потоков. Отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и межбюджетные трансферты все так же использовались для балансировки нижестоящих бюджетов, размер которых официально определялся на базе нормативов расходных потребностей, а на деле — в основном на договорной основе.
Некоторые изменения в этой системе, связанные с передачей ряда расходных полномочий с федерального уровня на субфедеральный, носили характер стихийной децентрализации бюджетных ресурсов.
Принятие в этот период ряда федеральных законов, вводивших основные принципы бюджетного федерализма, не позволило их реализовать в полной мере. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами.
Период 1994 – 1998 гг. характеризуется важными изменениями в системе взаимоотношений между федеральным и региональными
43
бюджетами переходом к отчасти унифицированным бюджетным взаимоотношениям. В 1994 – 1995 гг. в результате проведенной реформы произошло упорядочение финансовых взаимоотношений центра и регионов. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан фонд финансовой поддержки регионов. Сформированная в этот период система бюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере по внешним признакам, бюджетному устройству федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы.
В1994 году была произведена замена дотационного метода регулирования на трансфертный (через оказание финансовой помощи регионам), что означало наступлений второго этапа в межбюджетных отношениях.
Система трансфертов (финансовой помощи) предусматривала создание
вфедеральном бюджете России фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Непосредственно создание в составе федерального бюджета РФ данного фонда было предусмотрено Указом Президента РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» от 22 декабря 1993 г. В нем предусматривалось по согласованию с субъектами РФ утвердить и ввести в действие со второго квартала 1994 г. порядок формирования и использования фонда финансовой поддержки, устанавливающий единые правила определения размеров финансовой помощи регионам, установление прямой зависимости между объемами фонда и доходами федерального бюджета Российской Федерация.
Вэтом же Указе впервые была заложена норма единых ставок расщепления федеральных налогов, которая затем была продублирована в законе о федеральном бюджете на 1994 год. С тех пор менялись пропорции расщепления федеральных налогов, их ставки и особенности изъятия. Неизменным оставалось одно: единство ставок расщепления федеральных налогов для всех субъектов Российской Федерации.
Вэтой связи в ходе разработки проекта федерального бюджета РФ на 1994 год расчеты взаимоотношений с бюджетами субъектов Федерации начиная со второго квартала 1994 г. производились Министерством финансов РФ уже на основе новой концепции бюджетной системы России, предусматривающей и реализацию названного выше Указа Президента РФ. Поступающие в Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации
– регионов (далее – ФФПР) средства должны были аккумулироваться на федеральном уровне с открытием специального счета.
44
Источником формирования ФФПР в 1994 г. были поступления по НДС в консолидированный бюджет РФ (кроме НДС по импортируемым на территорию РФ товарам, драгоценным металлам и драгоценным камням, сдаваемым в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней и отпускаемых из него) в размере 22 % за счет доли федерального бюджет. В 1995 г. норматив отчислений в фонд возрос до 27 %, и тем не менее его наполнение продолжало зависеть от единственного доходного источника. Поэтому с 1996 г. доходная база фонда значительно расширилась. В 1996 – 1997 гг. ФФПР формировался за счет 15 % от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц, а также ввозных таможенных пошлин (в 1997 г. подоходный налог в федеральный бюджет вообще не поступал). В январе – феврале 1998 г. – за счет 15 % общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от ввозных таможенных пошлин и операций, выполненных в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1997г. № 880 «Об установлении порядка расчетов при исполнении отдельных статей расходов федерального бюджета на 1997 г., а с марта 1998 г. – за счет 14 % общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от таможенных пошлин, таможенных сборов и иных таможенных платежей, а также доходов целевых бюджетных фондов. Таким образом, ФФПР стал максимально защищен от конъюнктурных колебаний, так как отрицательная динамика поступлений по одному налогу может компенсироваться ростом поступлений по другим платежам. Кроме того, обеспечивалась примерно равная степень участия регионов в пополнении фонда, независимо от особенностей региональных экономик.
В 1994 г. финансовая помощь оказывалась только субъектам РФ, получившим статус «региона, нуждающегося в поддержке», или «региона, особо нуждающегося в поддержке». При этом предполагалось, что регионы, получающие финансовую поддержку, будут обязаны:
-предоставлять в МФ РФ для контроля подробные плановые и фактические данные обо всех расходах и доходах своих бюджетов и внебюджетных фондов. Если какие-либо расходы регионального бюджета будут признаны нецелесообразными или излишними, то на их сумму могут быть уменьшены трансферты из федерального бюджета;
-ввести на своей территории все региональные налоги, утвержденные законодательством РФ по ставкам не ниже средних. Если какие-либо налоги не будут учтены, то при расчете доходной базы регионального
45